Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ-

ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

         Государственная Дума

 

 

Проблема органов территориального общественного

самоуправления – проблемы гражданского общества

 

 

Часть 2

 

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ

САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

 

 

 

(материалы к парламентским слушаниям и

межрегиональной научно – практической конференции)

 

 

 

ИЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

МОСКВА – ИЗВЕСТИЯ - 1997

Под общей редакцией В.И.Зоркальцева, председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, М.В.Фильшина, члена Комитета Государ­ственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, В.Н.Федотова, председателя Российской ассоциации "Территориальное общественное самоуправление"

Издание к печати подготовлено Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и издательским отделом Управления делами Государственной Думы

Проблемы органов территориального общественного самоуправ­ления - проблемы гражданского общества. Часть II. Территори­альное общественное самоуправление - основа формирования гражданского общества (приложение 3). Материалы к парламентским слушаниям и межрегиональной научно-практической конферен­ции/Общ. ред. В.И.Зоркальцева, М.В.Фильшина и В.Н.Федотова. — М.: Известия, 1997. - 111 с.

В часть II сборника включены авторские публикации и другие сообщения В.Н.Федотова и А.В.Федотова, показывающие роль и место органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем гражданского общества, вынесенных комитетами Государ­ственной Думы на парламентские слушания, международные кон­ференции, "круглые столы" и на рассмотрение Государственной Думы.

Предпринята попытка определить особенности и показать сис­темный характер формирования гражданского общества в Российской Федерации.

 

 

© Аппарат Государственной Думы, 1997

Роль органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем, вынесенных комитетами Государственной Думы на парламентские слушания, международные конференции, "круглые столы", а также на рассмотрение Государственной Думы

 

ОГЛАВЛЕНИЕ.

1.     В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.. 3

Проблемы занятости населения; вопросы защиты прав потребителей. 3

О правах человека и становление работника как собственника. 3

О праве граждан, на территориальное объединение и защите прав потребителей местной садово-огороднической продукции. 5

1.2.Проблема защиты социально незащищенной категории граждан. 7

О правах человека и социальной защите семьи, материнства и детства. 7

О правах человека и государственных социальных гарантиях и льготах граждан. 8

О правах человека в сфере управления и социальных гарантиях защиты детей и молодежи. 9

1.3. Проблема улучшения жилищных условий граждан. 10

(для лиц с ограниченными гражданскими правами) 10

О жилищных правах военнослужащих. 10

Об отдельных категориях граждан как субъектах финансирования рынка строительства жилья. 11

О жилищных правах военнослужащих, уволенных в запас. 12

или в отставку, и членов их семей. 12

2. ПО НАЦИОНАЛЬНОМУ ВОПРОСУ, ПО ПРОБЛЕМАМ КАЗАЧЕСТВА, БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ.. 13

2.1. Проблема национально-культурной автономии. 13

Приоритетны ли в России интересы общины?. 13

2.2. Проблема возрождения казачества. 14

О правах человека и организационно-законодательных проблемах возрождения казачества и казачьего местного самоуправления. 14

2.3. Проблема беженцев и вынужденных переселенцев: территориальная община как средство социальной адаптации. 17

О конституционном праве граждан на самоорганизацию в законодательном процессе обеспечения компактного обустройства беженцев и вынужденных переселенцев. 17

3. В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.. 19

Об обеспечении прав человека при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. 19

О региональной политике и правовом регулировании системы территориального общественного самоуправления. 20

О соотношении, местной государственной власти и местного самоуправления. 22

4. О РЕФОРМЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.. 23

4.1. Проблема становления истинного местного самоуправления (возрождение территориальных общин) 23

О реформе местной власти. 23

О законодательном регулировании территориальных общин. 24

(основные положения концепции) 24

Об уровне территориальной организации местного самоуправления. 25

О финансовой самостоятельности местного самоуправления. 27

4.2. Проблема реформы системы местного самоуправления. 29

Авторская концепция правовой реформы системы местного самоуправления как средства формирования гражданского общества в России. 29

Федеральный закон. 48

Об органах территориального общественного самоуправления. 48

Пояснительная записка. 73

к проекту федерального закона "Об органах территориального общественного самоуправления" 73

 

 

1.     В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

 

Проблемы занятости населения; вопросы защиты прав потребителей

 

О правах человека и становление работника как собственника

Основная идея прав человека в сфере управления применительно к работнику как собственнику может быть осуществлена в двух аспектах:

            1) обеспечение при участии государства экономической свободы гражданина — работника данного предприятия на основе реализации его права собственника на результаты своего труда и (или) средства производства, а также его соответствующего права на управление производством;

2) эффективное использование местных ресурсов (включая зе­мельные участки и муниципальную собственность) в рамках системы местного самоуправления самими гражданами в различных органи­зационно-правовых формах (общинных и муниципальных предпри­ятий), основанных на реализации следующих конституционных прав человека:

-   права граждан на осуществление местного самоуправления непо­средственно;

- права населения данной небольшой территории (поселок, микро­район) владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной соб­ственностью и принимать решения по вопросам местного значения (включая налогообложение).

Очевидно (а имеющийся небольшой опыт подтверждает), что требование стабильной занятости порождает в качестве основной кооперативную форму общинных и муниципальных предприятий (включая потребительские кооперативы) с их недостаточной эконо­мической эффективностью, повышение которой требует сокращения затрат на организацию и осуществление производства и повышения степени финансового риска.

Разрешение возникающего противоречия между повышением эко­номической эффективности общинных и муниципальных предпри­ятий, с одной стороны, и требованиями стабильной занятости и вовлечения в число работников как можно большего числа жителей данной территории — с другой, возможно на основе решения проблемы выживания населения в данный переходный период экономических реформ.

Реализация принятой модели приватизации, ее результаты обу­словили саму постановку задачи выживания большинства населения. Результатами этой приватизации являются демографические пробле­мы, обнищание большинства населения и имущественное расслоение.

Принятая модель приватизации не сформировала средний класс, а поляризовала общество, создав класс сверхбогатых (по данным академика В.А.Лисичкина, они составляют 5 процентов населения).

Модель приватизации включает также и установление правил приватизации муниципальной собственности федеральными законами и другими федеральными нормативными правовыми актами. В этом смысле распоряжение муниципальной собственностью на федераль­ном уровне как противоречащее ее конституционным институтам права повлекло такие правовые последствия, как исключение воз­можности организации самостоятельной, не зависимой от государства экономической основы местного самоуправления и осуществления действенных механизмов реализации конституционных прав граждан и населения в сфере местного самоуправления.

Идея организации кооперативных общинных и муниципальных предприятий, соответствующая коллективистской психологии рос­сийского общества, и реализующая идею комплексного использования местных ресурсов, наилучшим образом может быть осуществлена в таких традиционных для России общественных институтах, как территориальные общины.

Территориальная община в России обеспечивала равнодолевое совладение всеми членами общины земельными участками, другими природными ресурсами и их социально справедливое самостоятельное использование, в том числе в форме различных общинных пред­приятий, а также создание экономических и организационных условий для массового индивидуального и семейного предпринима­тельства.

Очевидно (и локальный опыт общинных общественных отношений собственности по модели "Система Чартаева" это подтверждает), что российская современная территориальная община создает наи­более благоприятные условия для осуществления модели отношений собственности и производства типа "Мандрагона" и "Системы Чар­таева", реализующей (применительно к территории действия органа территориального общественного самоуправления) следующие прин­ципы этой системы:

право собственности каждого члена общины на результат своего труда;

равнодолевое владение местными ресурсами всеми членами тер­риториальной общины;

владение общинным капиталом на основе долевого участия каждого члена общины.

Таким образом, остро поставленную экономической реформой задачу выживания можно сформулировать следующим образом: выживание населения через его самовыживание на основе возрож­дения территориальных общин с правовым статусом юридического лица, собственника местных ресурсов, территориальной единицы самоуправления и хозяйствующего субъекта с правом организации кооперативных общинных и муниципальных предприятий.

Достаточно полные конституционные основания для нормативного правового регулирования возрождения территориальных общин за­креплены в статьях 2, 9, 12, 36, 130, 131, 132, 133 Конституции.

Правовой механизм организации территориальных общин разра­ботан в проекте федерального закона "Об органах территориального общественного самоуправления".

Следующий этап законодательного обеспечения процедуры воз­рождения территориальных общин — разработка правовых меха­низмов становления и развития общинной и муниципальной соб­ственности и связанных с ними вопросов организации и функци­онирования   кооперативных   общинных   и   муниципальных предприятий.

Заложенная эволюционность процесса предполагает и его отно­сительную длительность.

В заключение несколько слов о государственной программе поддержки органов территориального общественного самоуправления (ТОС).

Проблема физического выживания ряда категорий граждан требует насыщения рынка дешевым продовольствием и лекарствами, что возможно на основе развития массового индивидуального и семейного предпринимательства, которое в свою очередь может быть осуществлено населением данной территории (микрорайона, поселка) в условиях, когда оно в соответствии с Конституцией, реально, становится собственником муниципального имущества.

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью непосредственно населением микрорайона (поселка) и уп­равление ею через выборные им органы ТОС являются первой идеей, которую целесообразно положить в основу государственной программы поддержки органов территориального общественного самоуправления. Льготное кредитование и льготное налогообложение созданных ими кооперативных предприятий — соответственно вто­рой и третьей идеями. Организация Российского банка и Фонда поддержки органов территориального общественного самоуправления может стать четвертой идеей.

Негативный опыт приватизации, исключивший ее социальную направленность, обосновывает необходимость разработки и принятия такой государственной программы.

Развитие массового индивидуального и семейного предпринима­тельства на предложенной основе решает дополнительно и ряд социально-экономических проблем на территории действия органа ТОС, в том числе:

ликвидирует экономические условия появления и развития кри­миногенной обстановки и коррупции;

путем вовлечения работоспособных пенсионеров в сферу услуг и производства товаров, а также путем решения жилищной проблемы исключает значительную часть затрат государства на социальную защиту населения;

решает проблему занятости граждан.

Сообщение на парламентских слушаниях "Приватизация в России и становление работника как собственника"

(2 июля 1996 года, Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комиссии Государственной Думы по анализу итогов приватизации в 1992—1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты М.Ф.Ганеев)                 

 

О праве граждан, на территориальное объединение и защите прав потребителей местной садово-огороднической продукции

Российские граждане слишком полагаются на Правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, решит за них их проблемы.

 

Мало что делается в реформе управления обществом, чтобы изменить эту психологию.

Защита прав потребителей на основе государственных форм в принципе не может быть высокоэффективной.

Потребители не могут эффективно влиять на принятие решений по нормативам (связи, почты, железнодорожного транспорта и т.п.) ни через федеральные законы, ни через законы субъектов Российской Федерации, ни через правительственные решения.

Нами правит система власти, которая может учесть, а может и не учесть интересы потребителей.

Приходится использовать методы давления, проталкивания, лоб­бирования интересов потребителей.

В рамках темы данного совещания существует частная проблема защиты прав потребителей садово-огороднической продукции.

Предлагается негосударственный механизм осуществления за­щиты этих прав.

Содержание основного права потребителя — право выбора но­менклатуры, требуемого качества и доступных по цене товаров.

В переходный период становления рыночных отношений, в условиях недостаточности финансовых ресурсов как у государства, так и у подавляющего большинства населения, роста потреби­тельских цен, дефицита отечественных товаров первостепенное значение приобретают доступные для большинства населения цены при приемлемом качестве прежде всего продовольственных оте­чественных товаров первой необходимости.

К ним относится и продукция, выращенная нами как индиви­дуальными землепользователями на огородах, садовых и приусадебных участках.

Проблемы транспортировки, хранения и реализации садово-ого­роднической продукции зачастую являются непреодолимыми, и индивидуальные землепользователи поставлены в условия, когда такую продукцию невыгодно выращивать ни для себя, ни для реализации.

Это характерно в первую очередь для отдаленных от города на 50—100 и более километров участков.

Затраты на транспортировку выращенного, как правило, неболь­шого объема садово-огороднической продукции зачастую превышают ее стоимость на городском рынке. Производить невыгодно.

Решение проблемы может быть осуществлено на следующих альтернативных принципах или их сочетании:

обеспечение для каждой нуждающейся семьи, проживающей в микрорайоне данного города, адресной доставки и реализации выращенной жителями этого же или других микрорайонов собст­венной садово-огороднической продукции;

организация сезонного рынка садово-огороднической продукции в данном микрорайоне, контролируемом выборным органом терри­ториального общественного самоуправления.

Реализация предложенных принципов обеспечивает:

 

1) минимальную стоимость для потребителя садово-огороднической продукции за счет исключения затрат на ее хранение, минимизации затрат на транспортировку и реализацию, за счет исключения налогообложения;

2) гарантированное индивидуальной технологией требуемое каче­ство садово-огороднической продукции;

3) необходимые условия для эффективного использования инди­видуальных садово-огороднических и приусадебных участков.

Суть решения проблемы — в организации и самоорганизации жителей данного микрорайона для защиты собственных прав как потребителей, так и производителей местной садово-огороднической продукции.

Наилучшей организационно-правовой формой такой самооргани­зации является комитет ТОС.

Порядок создания и деятельности комитета самоуправления ре­гулируется федеральными законами;

"Об общественных объединениях" (1995 г.);

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.);

"О местном самоуправлении в Российской Федерации" (1991 г.).

Права граждан и населения на местное самоуправление закреплены в Конституции Российской Федерации.

Для инициативных и энергичных людей при доброжелательном отношении органов местного самоуправления и местного государ­ственного управления достаточно нормативной правовой базы, чтобы осуществлять защиту прав потребителей и производителей садово-огороднической продукции в форме территориального объединения граждан, проживающих в данном микрорайоне.

С целью массового внедрения предлагаемой модели защиты прав потребителей необходима соответствующая комплексная государст­венная программа, для разработки которой целесообразно объединить усилия Союза потребителей и Российской ассоциации "Территори­альное общественное самоуправление".

В Рекомендации совещания предлагается включить пункт о не­обходимости поиска общественных форм защиты прав потребителей на основе подключения действующих и организации новых комитетов общественного самоуправления.

Сообщение но Всероссийском совещании "Развитие потребительского рынка и защита прав потребителей"(28—29 мая 1996 года.

 Большой зал Государственной Думы, председательствующий — заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам ветеранов П.Б. Шелищ)

 

1.2.Проблема защиты социально незащищенной категории граждан

 

О правах человека и социальной защите семьи, материнства и детства

Основной принцип реализации прав человека — право выбора:

выбора рожать или не рожать, выбора образа жизни (индивидуа­листического или общинного), для 25 миллионов русских и рус­скоязычного населения, оставшегося в странах ближнего зарубе­жья, — право остаться или эмигрировать и т.п.

Существующая политика федеральных властей, в первую очередь исполнительной власти, не предоставляет человеку такого права выбора.

Для подавляющего большинства граждан создаются условия, чтобы не рожать, не эмигрировать, навязывается образ жизни, не соот­ветствующий коллективистскому (общинному) сознанию.

Вследствие такой политики возникают проблемы: демографическое вырождение, имущественная разобщенность населения на небольшую часть высокообеспеченных и большую часть малообеспеченных или нищих, криминализация общества, зоны конфликтов.

Государство не в состоянии должным образом социально защитить семью, материнство и детство. Что делать?

Эффективный способ — обеспечить право российского гражданина на возрождение образа жизни, основанного на территориальной общине.

И если в настоящее время совместное проживание семей двух поколений в городе и трех поколений в сельской местности является исключением, то община призвана изменить это положение.

Дореволюционная Россия практически не знала таких государст­венных институтов, как дом престарелых, дом ребенка, детский дом. Все социальные заботы подобного рода, детский досуг, школьное образование брали на себя общины или земские учреждения.

Реформа 1861 года отменила крепостное право, освободила крестьян от помещиков вместе с землей и законодательно закрепила общинные порядки, оставив такие институты, как мирской сход, выборные органы самоуправления и суд (сельские и волостные расправы).

Российская община со своей общинной собственностью наилучшим образом социально защищала семью, детей, стариков, инвалидов.

Конституция Российской Федерации предоставляет возможность организации общинных институтов, хотя федеральные законы (вклю­чая Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") такие нормы не содержат.

Опыт комитетов (советов) ТОС, национально-территориального самоуправления, национально-территориальных (например, чеченских тейпов) и казачьих общин — современные свидетельства необходимости возрождения общинного образа жизни на основе механизмов осуществления конституционных прав человека на объединение, осуществление местного самоуправления и владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

            С точки зрения правотворчества целесообразно принять феде­ральные законы с территориальной общине, об органах террито­риального общественного самоуправления и поправки к ряду эко­номических законов.

Сообщение на парламентских слушаниях "О социальной защите семьи, материнства и детства"

(14 июня 1996 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи А.В.Апарина)

 

 

 

 

 

О правах человека и государственных социальных гарантиях и льготах граждан

Права человека в социальной и экономической сфере (или, по принятой международной классификации, права человека второго поколения) провозглашены в соответствующих международных пактах и Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии социального обеспечения (статья 39). право на жилище (статья 40), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41), право на образование (статья 43), свобода творчества (статья 44).

Положение в данных сферах деятельности известно из результатов посвященных им парламентских слушаний. Оценка одна — кри­зисное состояние.

С точки зрения обеспечения равенства прав и свобод человека необходимо исключить льготы для всех категорий граждан, кроме граждан, чьи гражданские права ограничены федеральными законами в связи с необходимостью обеспечения обороны и безопасности государства. К ним относятся прежде всего военнослужащие и члены их семей. Льготы следует предоставить этой категории граждан как компенсацию за ограничения их гражданских прав (право на свободное использование своих способностей, право выбора местожительства, свободного перемещения, выезда, ограни­чения по условиям воспитания и образования детей и др.).

Система государственного страхования должна работать, Станов­ление эффективной системы страхования обусловливает постепенную отмену льгот для всех категорий граждан, кроме вышеуказанных.

В условиях, когда у государства крайне недостаточно финансовых ресурсов, говорить о действенных государственных социальных гарантиях граждан не приходится.

Наряду с государственной системой социальных гарантий и льгот следует содействовать созданию негосударственных (общественных) форм социальных гарантий и льгот гражданам, обеспечивающих занятость и оплату труда, соотнесенную с минимальным прожиточным

уровнем.

Эффективными негосударственными институтами социальных га­рантий, созданными гражданами и подконтрольными им, могут быть институты истинного местного самоуправления, формируемые на основе конституционных прав граждан и населения данной терри­тории самим решать вопросы использования земель и муниципальной собственности.

Необходимость развития негосударственных форм социальных гарантий и льгот, как дополнение к государственным, предлагается отразить в Рекомендациях данных парламентских слушаний.

В заключение. Трудности, возникающие с обеспечением государ­ственных социальных гарантий и льгот военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в объеме, определенном Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 604, связаны с отсутствием местного самоуправления в ряде регионов Российской Федерации. В то же время именно на местное самоуправление возлагается ответственность за выпол­нение большинства положений указанных нормативных актов.

На данное обстоятельство целесообразно обратить внимание де­путатов комитета, возглавляемого Сергеем Вячеславовичем Калаш­никовым.

Сообщение но парламентских слушаниях "Государственные социальные гарантии и льготы гражданам: проблемы и механизм их реализации"

(4 июня 1996 года, Малый зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике С.В. Калашников)

О правах человека в сфере управления и социальных гарантиях защиты детей и молодежи

Социальные проблемы детей и молодежи — это важнейшая часть общей социальной проблемы их родителей, общества и государства.

Содержание социальных гарантий защиты детей и молодежи сводится к финансовой поддержке этого процесса со стороны государства. Но государство — банкрот. У него катастрофически не хватает денег. И не только для обеспечения летнего отдыха детей и поддержания их здоровья, но, порой, и для жизни отдельных категорий детей. Я имею в виду детей-бомжей, многочисленные случаи суицида среди детей и молодежи, потери в армии в мирное время, достигающие четырех тысяч юношей в год. В последнем случае принятие федерального закона "Об альтернативной службе", о котором здесь говорил Сергей Владимирович Грущак, а также реформирование армии могут решить проблему молодежи в Во­оруженных Силах. Необходимо активнее продвигать этот законо­проект.

Вывод из оценок существующей системы социальной защиты детей и молодежи, присутствующих в выступлениях участников парламентских слушаний, может быть только один — государство не в состоянии обеспечить эффективную социальную защиту детей и молодежи.

Отсюда следует, что государственные формы защиты детей и молодежи необходимо дополнить общественными, в частности, ос­нованными на конституционном праве граждан и населения срав­нительно небольшой территории (село, квартал, микрорайон в городе) использовать местные ресурсы, включая землю, и возможности властных правоотношений в системе местного самоуправления в интересах решения социальных проблем детей и молодежи (жи­лищной, занятости, воспитания и школьного образования и др.).

Пора приступить к реформе управления делами общества, реа­лизующей эти конституционные права граждан и населения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации самоор­ганизация граждан по месту жительства может быть осуществлена в таких организационно-правовых формах, как комитет (совет) ТОС и территориальная (территориально-национальная, крестьянская, ка­зачья) община.

В дореволюционной России территориальная община была ос­новной общественной формой социальной защиты нуждающихся в ней, и прежде всего детей и молодежи.

Как дополнение к подготовленному комитетом перечню законо­проектов предлагается:

1. Внести поправки в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", приведя его в соответствие с конституционными правами граждан и населения в сфере управления.

Такие поправки и, более того, альтернативный законопроект подготовлены нашей Ассоциацией.

2. Подготовить и принять федеральные законы об органах тер­риториального общественного самоуправления и о территориальной общине. Концепции этих законопроектов также разработаны Ассо­циацией.

Все дело в организации лоббирования прохождению этих поправок и законопроектов в Государственной Думе, и прежде всего со стороны фракций КПРФ и "ЯБЛОКО".

В Рекомендации парламентских слушаний предлагается включить положения, связанные с необходимостью поиска общественных форм социальных гарантий защиты детей и молодежи, основанных на самоорганизации граждан по месту жительства и их праве на использование негосударственных местных ресурсов для этой защиты.

Сообщение на парламентских слушаниях "Социальные проблемы детей и молодежи и правовое обеспечение их решения"

(20 июня 1996 года. Малый зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи А.В. Апарина)

 

1.3. Проблема улучшения жилищных условий граждан

(для лиц с ограниченными гражданскими правами)

О жилищных правах военнослужащих

Применительно к рассматриваемой "Концепции социальной защиты военнослужащих Российской Федерации на рубеже 2000 года" пред­лагаются механизмы осуществления конституционного права на жилище в отношении военнослужащих и военнослужащих, находящихся в запасе или в отставке, проживающих в коммунальных квартирах.

Предлагается включить в Концепцию три специальные нормы:

1. Для военнослужащих и военнослужащих, уволенных с военной службы и имеющих общую продолжительность военной службы 20 лет и более, проживающих в коммунальной квартире, установить социальную норму для улучшения жилищных условий начиная с 9 кв. метров жилой площади на одного члена семьи.

Считать указанных военнослужащих очередниками на получение жилой площади в государственном или в муниципальном жилом фонде. А также распространить право на получение субсидий, вселяемых очередникам для приобретения муниципального жилья.

2. Восстановить право указанных военнослужащих на получение  беспроцентного долгосрочного кредита или безвозмездной ссуды для;

строительства индивидуального жилья или обустройства садового  участка с открытием индивидуальных счетов.                    

3. Органам местного самоуправления и местного государственного управления содействовать объединению военнослужащих и военнос­лужащих, находящихся в запасе или в отставке, и членов их семей по микрорайонам, поселкам, селам и районам для решения жилищной проблемы, в том числе на основе финансирования из внебюджетных источников или с использованием собственных ресурсов.

Предлагается также включить две нормы для жилищного зако­нодательства:

1. Исключить возможность приватизации отдельных комнат в коммунальных квартирах на основании ухудшения условий проживания соседей и создания условий для криминализации рынка жилья.

2. Определить стандарты минимально необходимой нормы жилой и нежилой площади на основе нормативов обеспечения охраны здоровья граждан.

Существующая санитарная жилищная норма на одного человека для постановки на учет в целях улучшения жилищных условий менее чем 5 кв. метров явно не соответствует конституционному праву граждан на охрану здоровья. Размер указанной санитарной нормы требует обоснования. В Бельгии эта санитарная норма определена в 200 кв. метров. 200 и 5 — цифры несопоставимые!

Проект резолюции Совещания по разделу предложений Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации после слов "изучить возможность создания системы органов уполномо­ченного по правам военнослужащих и внести предложение о создании данной системы в виде законодательной инициативы" дополнить выражением: "в рамках института Уполномоченного по правам человека Российской Федерации".

Сообщение на втором Всероссийском совещании "По вопросам социальной защиты военнослужащих и членов их семей"

(27 мая 1996 года, Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по дедам ветеранов В.И. Варенников )

Об отдельных категориях граждан как субъектах финансирования рынка строительства жилья

Имеется большая категория граждан, которым предоставление жилья или улучшение жилищных условий осуществляется за счет бюджетных средств. Их можно классифицировать на две группы

1. Лица, гражданские права которых ограничены федеральными законами в связи с осуществлением ими государственных функций,

К ним относятся, в частности, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и члены их семей.

2. Лица, гражданские права которых ущемлены в связи с проводимой государством политикой.

К ним относятся вынужденные переселенцы, чернобыльцы, се­веряне и другие категории граждан.

Принятый механизм бюджетного финансирования строительства жилья для этой категории граждан с участием федеральных ми­нистерств и административных структур субъектов Российской Фе­дерации исключает граждан из процесса финансирования.

Последствия известны.

Они могут быть охарактеризованы в понятиях: монополия рынка строительства жилья, коррупция, удорожание строительства жилья, сдерживание потенциальной активности граждан и динамичности рынка строительства жилья, низкие темпы обеспечения жильем

очередников.

И если федеральная программа "Свой дом" закладывает стоимость 1 кв. метра жилья не более чем 300 долларов США, а в Москве рыночная стоимость составляет около 1200 долларов, то очевидна необходимость коренной реформы системы бюджетного финанси­рования строительства жилья. Мировой опыт давно доказал, что в данном случае следует переходить на финансирование "снизу", от граждан, когда граждане являются субъектом такого финансирования.

В данной ситуации граждане должны иметь на руках именной жилищный сертификат или другое государственное обязательство и иметь право его целевого использования по своему усмотрению.

Формой государственных гарантий финансового обеспечения вы­данных жилищных сертификатов или других государственных обя­зательств должна быть отдельная строка федерального бюджета.

Для определения размера денежных ресурсов этой строки необ­ходимо законодательно определить:

государственный социальный стандарт минимальной обеспечен­ности жильем на одного человека и на семью;

норматив средней стоимости 1 кв. метра жилья для различных

регионов страны;

организацию государственной системы сбора, учета, систематиза­ции данных вышеуказанной категории граждан и доведения до них жилищных сертификатов или других государственных обязательств.

Затраты на проведение такой реформы системы финансирования строительства жилья для данной категории граждан незначительны, а эффект (социальный, экономический, политический) очевиден.

Сообщение но заседании "круглого стала": "Проблемы жилья и федеральная

 программа "Свой дом"

(10 июня 1996 года, зал заседаний Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству, транспорту и энергетике, председательствующий — председатель Комитета В.К. Гусев)

О жилищных правах военнослужащих, уволенных в запас

 или в отставку, и членов их семей

Предварительно несколько слов о демократии, которой было посвящено два доклада наших зарубежных коллег.

Винсент Остром, известный американский ученый федералист, в своей книге "Смысл американского федерализма" оценивает совре­менное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса, по его мнению, заключается в том, что люди, в отличие от былых времен, стали в большей степени в решении своих дел

полагаться на центральное правительство. В этом кроется серьезная угроза демократии.

Какая же из моделей американской демократии ХЕК или конца XX века приемлема для России? И в чем особенности российской демократии, которые обусловливают необходимое государственное устройство Российской Федерации и предъявляют соответствующие требования к ее Вооруженным Силам, общей стратегии социальной политики и ее военному аспекту.

Наблюдается схожесть образа жизни в дореволюционной России и в Германии. В связи с чем целесообразна адаптация к российским условиям германской модели демократии, включая модель социальной концепции внутреннего руководства в Бундесвере.

Эффективность жилищной политики в отношении военнослу­жащих Российской армии, уволенных в запас или в отставку. следует оценить как недостаточную. Характерным примером этой недостаточности может служить факт предоставления участникам войны 1941—1945 годов отдельных квартир в Москве только в 1995 году. Многочисленная категория военнослужащих, уволенных в запас или отставку в возрасте 45—60 лет и более как семейных, так и одиноких, разведенных, больных, проживающих в комму­нальных квартирах, нуждается в улучшении жилищных условий.

Их десятки тысяч в городских микрорайонах и военных городках. Некоторая часть из них по 10 лет и более состоит на учете для улучшения жилищных условий из государственных или муници­пальных фондов по общегражданским основаниям.

Люди, имеющие ограничения гражданских прав в течение всего периода военной службы, несправедливо лишены права на после­дующую компенсацию за эти ограничения, возможную прежде всего в виде льгот на улучшение жилищных условий и предоставление отдельной квартиры.

Ограничения гражданских прав коснулись в период прохождения военной службы и членов семей военнослужащих в вопросах трудоустройства, воспитания и образования детей и т.д.

Каковы могут быть принципы жилищной политики государства в отношении этой категории граждан?

Основополагающий принцип — приобретение права влиять на улучшение собственных жилищных условий на основе:

осуществления прав граждан и населения микрорайона в городе, военного городка, поселка на местное самоуправление (использо­вание земельных и других ресурсов для решения проблемы жилья);

законодательного закрепления в федеральных законах льготных (специфических) жилищных нормативов. Например, постановки на учет для улучшения жилищных условий при наличии менее чем 9—12 кв. метров жилой площади на члена семьи;

законодательного закрепления в федеральном законе права на жилищный сертификат или другое государственное обязательство на получение отдельной квартиры как для военнослужащих, уволь­няемых или уваленных в запас или в отставку, так и для их совершеннолетних детей.

Жилье для данной категории граждан — одна из основ сохранения и поддержания их здоровья, основная форма компенсации за ограничения в осуществлении гражданских прав в период прохож­дения военной службы.

Ввиду важности и значимости этой проблемы целесообразна ее финансовая защищенность в виде отдельной строки федерального бюджета по разделу расходов на оборону или социальное обеспечение.

Обеспеченные финансами жилищные сертификаты или другие государственные обязательства выдаются гражданам, которые реа­лизуют их по своему усмотрению.

Сообщение на международной конференции "Социальная политика и Вооруженные Силы Российской Федерации"

(30—31 мая. I июня 1996 года, Малый зал Государственной Думы, председательствующий — член Комитета Государственной Думы по обороне Э.А. Воробьев)

 

 

 

2. ПО НАЦИОНАЛЬНОМУ ВОПРОСУ, ПО ПРОБЛЕМАМ КАЗАЧЕСТВА, БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

 

2.1. Проблема национально-культурной автономии

 

Приоритетны ли в России интересы общины?

Провозглашенные Конституцией РФ для каждого гражданина право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, свобода вероиспове­дания и свобода совести в значительной мере могут быть реализованы в сфере местного самоуправления.

Указанные права и свободы как характерные особенности пра­вового статуса национальной личности предъявляют требования к организации системы местного самоуправления в городе, способной обеспечить право компактно проживающего национального мень­шинства на культурно-национальную автономию.

Гарантией культурно-национальной автономии в этом случае выступают (наряду с государством) сами граждане, организованные в территори­ально-национальную общину как единицу местного самоуправления.

Для компактно проживающего национального меньшинства основой территориальной организации культурной автономии в городе может быть средняя школа, при этом численность населения националь­но-территориальной общины составляет 5—15 тысяч человек.

Закрепив в качестве императивной конституционной нормы осу­ществление местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления (пункт 2 статьи 130), а также самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью (пункт 1 статьи 130), Конституция РФ заложила необходимые правовые условия самоорганизации граждан в территориальную общину (тер­риториально-национальную, крестьянскую, казачью).

С точки зрения прав человека эти конституционные нормы позволяют компактно проживающему национальному меньшинству самоорганизоваться в территориально-национальную общину и ре­ализовать в рамках местного самоуправления солидарное право человека на осуществление национально-культурной автономии.

В дореволюционной России территориальная община была важ­нейшим институтом гражданского общества, его фундаментом и яркой формой выражения коллективистской психологии общества и образа жизни, имеющих тысячелетние традиции.

Для территориальных общин характерен приоритет институтов непосредственной демократии при принятии решений.

В условиях пассивности, обусловленной традиционным отчужде­нием населения от участия в управлении делами общества и государства, существенно поднять гражданскую активность возможно лишь на основе прямого обращения к интересам населения, создав условия принятия гражданами решений по вопросам местного значения в формах непосредственной демократии.

Процесс вовлечения граждан России в управление делами общества и государства — кропотливая и длительная работа, рассчитанная на десятилетия; ей нет альтернативы при любом пути развития России. И она требует не безучастного отношения к ней государства (нередко даже противодействия), а активной поддержки и прежде всего со стороны Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.

Публикация из газеты: ЯНА СЮЗ — Новое слово. Москва. 1996. Март. № 3 (20)

 

2.2. Проблема возрождения казачества

О правах человека и организационно-законодательных проблемах возрождения казачества и казачьего местного самоуправления

Предварительно несколько слов о концепции обсуждаемого за­конопроекта.

В своей совокупности предлагаемые в законопроекте нормы и положения позволяют системно оценить облик возрождаемого образа жизни казачества по его традиционным трем составляющим: занятие,

быт, устройство.

Эти три составляющие образа жизни дореволюционного казачества тесно взаимосвязаны, и фундаментом организации этой связи была территориальная община, в основу которой были положены два начала: местное самоуправление в современном конституционном его понимании и коллективная собственность на землю и другие природные ресурсы.

Общим принципом казачьего образа жизни можно считать тесную зависимость занятия казачества и права территориальной общины распоряжаться по своему усмотрению землей (в том числе и юртовыми землями).

Этому общему принципу в недостаточной степени следует проект федерального закона "О казачестве", допускающего иное содержание понятия казачьей общины — некоммерческой (общественной) ор­ганизации (раздел V).

Отсутствие властных начал и права распоряжаться местными ресурсами не позволяет говорить о достаточной эффективности влияния казачьей общины с предлагаемым статусом на государст­венную службу казаков. Это неоправданно по существу, тем более что нормы статьи 130 Конституции Российской Федерации, закре­пившей право граждан и населения на осуществление местного самоуправления, соответствуют традиционному понятию казачьей территориальной общины и являются правовым основанием для ее возрождения,

Необходимо отметить, что правовое обеспечение возрождения казачества невозможно без внесения изменений и дополнений в ряд отраслей законодательства (включая земельное и конституци­онное), а также без принятия других общих (организационных) федеральных законов, в соответствии с которыми гражданам Рос­сийской Федерации необходимо предоставить равные права на всей территории Российской Федерации на объединение по месту жи­тельства в различных организационно-правовых формах, включая территориальное общественное самоуправление и территориальную общину (казачью, территориально-национальную, сельскую, микро­районную и т.п.).

В связи с чем предлагается:

1. По всему тексту законопроекта заменить выражение "казачья община" на "казачье общество";

2. Изменить название раздела V "Казачье самоуправление" на "Система казачьих обществ";

3. В части самоуправления станиц, хуторов ввести бланкетные нормы.

В научном плане Российская ассоциация 'Территориальное об­щественное самоуправление" занимается разработкой системных механизмов осуществления конституционных прав человека первого, второго и третьего поколений в социальной сфере и сфере управ­ления, исходя из основного содержательного принципа права че­ловека — права выбора.

Применительно к проблеме возрождения казачества — это право выбора образа (уклада) жизни, который характеризуется такими социальными началами, как военная служба (ранее военный про­мысел), демократические начала общинного землеведения и земле­пользования, полное самоуправление, включая вопросы разрешения споров внутри общины.

В начальный период (XVI—XVII века) организации и развития больших и малых казачьих общин были положены следующие

принципы:

общее владение всеми земельными угодьями при отсутствии

частной собственности;

равенство всех членов общины между собой;

полная организационная, финансовая и судебная самостоятельность

самоуправления общины.

Последующее законодательное закрепление частной собственности на землю, введение сословий, ограничение организационных и территориальных начал самоуправления существенным образом из­менили модель казачьей общины.

"Казачьи войска ХЕК—XX столетий представляли лишь слабое подобие прежних казачьих общин" (цитирую по энциклопедическому

словарю Брокгауза и Ефрона).

При разработке концепции, в наибольшей степени отвечающей требованиям гражданского общества, возникает вопрос: какие прин­ципы модели казачьей общины более соответствуют современной культуре и целям развития российского общества и что следует положить в основу концепции возрождения казачества?

Принципы модели XVII или начала XX века или их комбинации? И кто должен дать оценку? Без ответа на эти вопросы нет и оснований говорить о какой-либо приемлемой комплексной концеп­ции возрождения казачества.

Представляется, что только опрос граждан, считающих себя казаками или относящихся к таковым, может дать ответ на поставленные вопросы. Опросом необходимо охватить выборочно как компактно проживающее казачье население в традиционных казачьих областях, так и отдельных казаков и казачьи общественные

организации.

Тем не менее в рамках Конституции Российской Федерации

правомерна постановка вопроса о казачьем местном самоуправлении на основе конституционных прав человека на осуществление местного самоуправления, являющихся одновременно и его конституционными

принципами.

Основополагающими из этих конституционных принципов, соот­ветствующих общинному самоуправлению, являются:

1) императивное право граждан осуществлять местное самоуп­равление в формах непосредственной демократии, в т.ч. в форме станичного сбора с полномочиями создания выборных институтов казачьего местного самоуправления: станичный атаман, станичное

правление, станичный суд;

2) императивное право населения данной территории владеть,

пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, вклю­чая земельные угодья.

 

 

 

Нашей Ассоциацией подготовлен, а депутатами Государственной Думы первого созыва (Долгополов А.А., Тихонов В.А. и др.) внесен правовой механизм осуществления указанных прав — проект фе­дерального закона "Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации", регулирующий в том числе и организацию казачьих общин станичного и хуторского звена. На законопроект были получены положительные заключения казачьих войск и ряда законодательных органов субъектов Российской Федерации.

К сожалению, эти особенности казачьего местного самоуправления не были приняты Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и не вошли в окончательную редакцию принятого закона о местном самоуправлении-

Основная причина — крайне слабое лоббирование интересов казачества в Государственной Думе, отсутствие должного понимания и внимания к этой проблеме со стороны всех ее фракций и депутатских групп. Не решены проблемы, связанные с внесением необходимых поправок к принятому закону о местном самоуправ­лении или подготовкой и принятием новых законов: о территори­альных общинах, о местной государственной власти.

И их решение без создания действенных механизмов лоббирования интересов казачества в Государственной Думе второго созыва не просматривается. С мая месяца 1995 года некому внести подготов­ленные поправки к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Внимание Государственной Думы второго созыва к проблеме казачества возросло, и прежде всего со стороны депутатов от фракций КПРФ, ЛДПР, НДР. Хотелось бы, чтобы эта тенденция укреплялась.

Сказанное относительно необходимости поправок в базовый закон о местном самоуправлении полностью относится и к базовым законам, регулирующим отношения земельные, собственности, во­инской службы.

Практика разработки и внесения проекта федерального закона "Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской федерации" показывает, что на разработку и внесение поправок по вопросам собственности и местного самоуправления рассчитывать на исполнительную власть не приходится. Поэтому при подготовке и внесении поправок необходимо создавать неза­висимые депутатско-экспертные группы (корпорации), чем одновре­менно исключается и возможная ангажированность депутатов — руководителей, влияющих на процедуру внесения этих поправок.

Таким образом, на основе рассматриваемого законопроекта, це­лесообразна разработка концепции возрождения казачества, ее об­суждение, в том числе и на парламентских слушаниях, и последующее законодательное закрепление, которое явится добротным основанием для внесения поправок.

В заключение.

Одним из вопросов возрождения российского казачества является

проблема возрождения в г. Москве казачьей слободы на основе обеспечения компактного проживания москвичей, относящих себя к казакам, в районе 1 -то и 2-го Казачьих переулков со своим общественным самоуправлением. Слободы, обеспечивающей разме­щение и отдых и оказывающей иную помощь всем нуждающимся в ней казакам, прибывающим в столицу по общественной или личной надобности.

И без помощи Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Главного казачьего управления здесь не обойтись. Ассоциация готова оказать организационное и правовое содействие этому процессу.

В Рекомендации настоящих Парламентских слушаний предлагается

включить три пункта в следующей редакции:

1. С целью разработки (на основе рассмотренного законопроекта "О казачестве") концепции возрождения казачества и ее последу­ющего законодательного закрепления при одном из комитетов Государственной Думы (по региональной политике, по делам СНГ или по геополитике) создать постоянно действующий общественный Экспертный Совет по проблемам казачества с широким привлечением в него специалистов-ученых, правоведов и депутатов.

2. Рабочей группе и будущему общественному Экспертному совету рассмотреть пути реализации законопроекта "Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Фе­дерации", одобренного казачьими общественными организациями и внесенного на рассмотрение Государственной Думы первого созыва депутатами Государственной Думы.

3. Рабочей группе рассмотреть возможность возрождения казачьей слободы в г.Москве.

Сообщение на парламентских слушаниях "О проекте федерального закона "О казачестве и проблемах казачества"

{11 июня 1996 года, Малый зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)

 

 

 

 

 

2.3. Проблема беженцев и вынужденных переселенцев: территориальная община как средство социальной адаптации

О конституционном праве граждан на самоорганизацию в законодательном процессе обеспечения компактного обустройства беженцев и вынужденных переселенцев

Как показала работа проведенного вчера и сегодня форума переселенческих организаций можно обобщенно оценить федераль­ную миграционную политику Правительства Российской Федерации как недостаточно эффективную.

Отсутствие в федеральной политике права выбора (выбора остаться или эмигрировать из бывшей союзной республики) не соответствует фундаментальному конституционному принципу — принципу выс­шей ценности прав человека.

В этих условиях как дополнение к государственным формам актуальным становится поиск негосударственных форм защиты прав и интересов беженцев и вынужденных переселенцев.

Негосударственным формам для российского общества соответ­ствуют территориальные общины.

Различные виды российских территориальных общин (территори­альных, территориально-национальных, крестьянских, казачьих) как организационно-правовые формы объединения граждан характери­зуются двумя основными признаками: коллективным владением и пользованием землей, средствами производства и самоуправлением.

Естественное право граждан на самоорганизацию в общинных формах, право сообща ('всем миром"), независимо от чиновников, заведовать своими делами, закреплено Конституцией Российской Федерации. Имеются необходимые правовые основания для воз­рождения общины как образа жизни, уходящего своими корнями в тысячелетнюю российскую историю и славянскую византийскую общину. Общину, которую не смогли разрушить даже великие реформы Петра Аркадьевича Столыпина.

Основные положения концепции законодательного регулирования возрождения общин изложены в розданных участникам слушаний предложениях. Они розданы дополнительно к папке документов, подготовленных организаторами настоящих Парламентских слушаний.

Структура предложений "О законодательном регулировании воз­рождения общин" включает;

понятие и обобщенные функции российских и современных западноевропейских общин;

конституционные права человека первого, второго и третьего поколений как правовые основания возрождения общин;

правовой статус общины как административно-территориальной единицы, юридического лица и хозяйствующего субъекта,

перечень необходимых федеральных законов и поправок.

Центральным из перечня законов является проект федерального закона "Об общинах" (возможны варианты названия: "О террито­риальной общине" или "О переселенческой поземельной общине".

Конституция Российской Федерации (пункт "в" статьи 71) позволяет разработать и принять этот закон, содержащий нормы прямого

действия.

Возможность федерального законодательного регулирования орга­низации общин создает правовые условия решения проблемы ком­пактного проживания переселенцев и последующего своими силами решения проблем жилищной, занятости, народного образования, обеспечения собственной безопасности и других.

Объективное свидетельство начала востребованности права граждан на возрождение общинных институтов — 56 компактных поселений переселенцев. Механизмы осуществления этого права целесообразно

закрепить в федеральном законодательстве.

Необходимость заселения обширных территорий России и при­крытия ее восточных и южных границ также говорит в пользу скорейшей разработки и принятия законодательства об общинных институтах.

          Был бы признателен руководителям переселенческих организаций за оценку предложенной концепции законодательного регулирования возрождения общин и содействие депутатам Комитета Государст­венной .Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками в ее

реализации.

Сообщение но парламентских слушаниях "О взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти и органов законодательной (представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации с общественными организациями переселенцев по обеспечению правовых гарантии компактного обустройства и социальной адоптации беженцев и вынужденных переселенцев"

(23 апреля 1996 года, Парламентский центр, председательствующий — член Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками Ж.М. Лозинская)

 

 

 

 

3. В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Об обеспечении прав человека при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Постановка вопроса обусловлена прежде всего анализом практики федерализма с позиции прав человека.

В условиях унитарного государства выбор правильной цели раз­граничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами является необходимым условием эф­фективности процедуры этого разграничения.

Такой безальтернативной целью являются права человека как высшие социальные ценности.  Это положение закреплено и в Конституции Российской Федерации.

При разработке правовых механизмов осуществления прав человека необходимо учитывать особенность психологии россий­ского общества, заключающуюся в его коллективистском, общин­ном сознании.

В сфере государственного устройства коллективистскому сознанию соответствуют такие общественные институты, как российские об­щины (территориальные, территориально-национальные, казачьи, сель­ские) и (для советского периода) комитеты (Советы) территориального общественного самоуправления.

Община — естественное право граждан на самоорганизацию, право сообща, "всем миром" заведовать своими делами,

Классические модели федеративных государств, например США, основывались на договорном делегировании предметов ведения и полномочий снизу вверх (община — штат — федерация) с после­дующим их конституционным закреплением.

В этих моделях фундаментом федеративного государства являются общинные институты, в которых изначально обеспечиваются права и свободы человека.

Автор книги "Демократия в Америке" А.Токвиль не напрасно считает их основой демократии: "Без общинных институтов истинного духа свобод она (нация) так и не приобретает. Деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".

В рассматриваемых на настоящих и предыдущих парламентских слушаниях концепциях разграничения предметов ведения и полно­мочий упущен конституционный субъект, являющийся фундаментом российской государственности — истинное местное самоуправление (территориальная община).

Для российской модели разграничения исключительно "центр — субъект Российской Федерации" договорная теория не в состоянии обеспечить как равноправие граждан на всей территории Российской Федерации, так и осуществление необходимого конституционного объема этих прав и приоритета права человека перед правом национальности.

Строим здание государственности с крыши. Но есть все правовые основания начать строительство с фундамента.

В Российской Федерации общинным институтам соответствуют следующие закрепленные в ее Конституции права человека первого, второго и третьего поколений;

право граждан на объединения;

право объединений граждан иметь в частной собственности землю;

право граждан осуществлять местное самоуправление в формах прямого волеизъявления;

право населения данной территории (к нему следует отнести и население микрорайона в городе численностью до 15 тысяч человек) владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственнос­тью.

Последние два права одновременно являются конституционными

принципами местного самоуправления, которым, к сожалению, не следует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Норма подпункта "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящая к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, также указывает на необходимость разграничения предметов ведения и полномочий, в котором субъектами являются органы государст­венной власти и местное самоуправление,

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации:

определяется новый субъект разграничения предметов ведения и

полномочий в системе "Российская Федерация — община", наиболее полно удовлетворяющий требованиям обеспечения прав человека;

определяется правовой статус общины как административно-тер­риториальной единицы.

Очевидно, что разграничение в системе "Российская федерация — община" должно быть приоритетным разграничению "Российская федерация — субъект Российской Федерации" и осуществляться федеральными законами, требующими своей разработки.

Первоочередными из таких законов являются о территориальной общине, об органах территориального общественного самоуправления, о муниципальной собственности, а также поправки к экономическим законам, включая Земельный кодекс Российской Федерации.

Основные положения концепции федеральных законов подготов­лены нашей Ассоциацией.

Необходимо также внести в рамках конституционного процесса поправки в Конституцию Российской Федерации, разграничивающие компетенцию общин (истинного местного самоуправления) и местной государственной власти.

И в заключение целесообразно еще раз подчеркнуть, что право граждан на самоорганизацию в общинных формах следует положить в основу при разграничении предметов ведения и полномочий в системах "Российская Федерация — община" и "Российская Феде­рация — субъект Российской Федерации".

В этом, на наш взгляд, и заключается становление и перспективы развития российского федерализма.

 

Сообщение на парламентских слушаниях "О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма"

(в апреля 1996 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)

 

О региональной политике и правовом регулировании системы территориального общественного самоуправления

Система территориального общественного самоуправления является частью общей системы механизмов осуществления конституционных прав человека в сфере управления. Система впервые урегулирована в законе о местном самоуправлении (1991 год) и на основе самоорганизации граждан призвана решать различные социальные вопросы населения.

Основными институтами системы являются объединения граждан по месту жительства — комитеты территориального общественного самоуправления (КОС) как форма представительной демократии, а также собрания, сходы и другие формы непосредственной демо­кратии.

Социальная эффективность КОС во многом определяется отно­шением к ним органов местного самоуправления и органов управ­ления (делегированным объемом полномочий, собственности, фи­нансовой поддержкой).

На практике различное (часто в пределах одного субъекта Рос­сийской Федерации полярное) отношение обусловило и различные по эффективности КОС.

Анализ высокоэффективных КОС позволил определить эффек­тивную форму самоорганизации граждан — общину (городскую, сельскую и казачью) численностью примерно 5—15 тысяч человек. Кроме того. этот анализ также позволил определить реальный путь достижения гражданского общества, основанного на институтах территориальной самоорганизации граждан.

Институты непосредственной демократии в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации (1993 год) приобрели расширенный правовой статус, соответствующий императивной кон­ституционной норме осуществления гражданами местного самоуп­равления непосредственно (статья 130 Конституции Российской Федерации).

Эта норма Конституции Российской Федерации поставила необ­ходимым решение проблемы соотношения непосредственной и пред­ставительной демократии и разграничения соответствующего объема полномочий в ее законодательном регулировании между Российской Федерацией и ее субъектами.

Проблема в стадии разработки. Но уже очевидно, что основные правила организации и предметы ведения институтов непосредст­венной демократии должны регулироваться федеральными законами, если приоритет отдается правам человека,

То же самое относится и к КОС. Если приоритет отдается праву граждан на объединение, то основные вопросы организации, дея­тельности и правовой защиты КОС следует регулировать федераль­ными законами. А если считать КОС исключительно элементом организации системы местного самоуправления (не приняв во внимание, что КОС одновременно является и средством построения гражданского общества), то вопросы его организации и деятельности следует регулировать правовыми актами субъекта Российской Фе­дерации и правовыми актами органов местного самоуправления. В этом случае, как показывает опыт разграничения полномочий по регулированию КОС в Москве в звене Моссовет (мэрия) — райсовет, порядок регистрации и основные полномочия КОС не должны определяться правовыми актами органов местного самоуп­равления.

К сожалению, ни один из известных законопроектов, рассмат­риваемых на настоящих парламентских слушаниях, не приводит ни необходимого объема полномочий, ни его разграничения по рас­сматриваемым вопросам в звене Российская Федерация — субъект Российской Федерации, демонстрируя тем самым и недостатки региональной политики.

Очевидно, что на основе разработки проблемы соотношения непосредственной и представительной демократии с учетом необ­ходимости построения в стране гражданского общества целесообразно сформулировать одну из целей региональной политики как совер­шенствование системы принятия решений. Системы, в идеале

исключающей жалобы и обращения граждан в государственные органы по их социальным проблемам.

И первым шагом к осуществлению такой системы могла бы стать организация в Государственной Думе подразделения по правам человека с функцией методического законодательного обеспечения деятельности КОС и институтов непосредственной демократии, а также функцией экспертизы (оценки соответствия правам человека) основных законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой.

 

Сообщение на парламентских слушаниях "Об альтернативных законопроектах по проблеме разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"

(20 июня 1995 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)

 

О соотношении, местной государственной власти и местного самоуправления

Проблема соотношения местной государственной власти и местного самоуправления является одной из основных в определении подходов к реформе местного самоуправления.

Основной признак местной государственной власти — иерархи­ческое подчинение вышестоящим органам государственной власти.

Европейская хартия местного самоуправления не делает различий между местной государственной властью и местным самоуправлением, понимая под местным самоуправлением местную государственную власть.

Конституция Российской Федерации допускает неопределенность в понимании соотношения местной государственной власти и мест­ного самоуправления.

С одной стороны, местное самоуправление организационно обо­соблено от государства, самостоятельно (в пределах своих полномочий) и осуществляется гражданами (статьи 12 и 130 Конституции Рос­сийской Федерации).

С другой стороны, местное самоуправление поставлено в зави­симость от государства и является его институтом в соответствии со следующими статьями:

пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации о наде­лении местного самоуправления государственными полномочиями;

пункт 3 статьи 40, пункт 1 статьи 41, пункт 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации о возложении на органы местного самоуправления расходов, связанных с получением отдель­ными категориями граждан бесплатных услуг в областях жилищной, здравоохранения, образования;

пункт 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления "другими" (невыборными) органами.

Таким образом, императивными конституционными институтами являются как местная государственная власть, так и местное само­управление.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализуя западную модель местной государственной власти, не полностью соответствует кон­ституционным принципам местного самоуправления (согласно за­ключению, подготовленному Межрегиональным экспертным советом проблем местного самоуправления).

Решение проблемы этого соотношения видится на основе учета таких факторов, как низкая правовая культура российского общества, коллективистская психология его мышления и необходимость фор­мирования гражданского общества. В этом случае запускается конституционный механизм приоритета статей 1—15 (в том числе статьи 12) перед другими статьями Конституции Российской Феде­рации (в том числе перед всеми статьями, определяющим местную государственную власть),

Указанные обстоятельства в переходный период рыночных отно­шений обусловливают необходимость укрепления выборной местной государственной власти, которая должна стать инструментом ста­новления местного самоуправления (кадровое, финансовое, эконо­мическое, организационное обеспечение), реализующего приоритет права гражданина как высшей социальной ценности,

В этом заключается особенность концепции реформы местного самоуправления.

На основе необходимости определения правовых статусов инсти­тутов местной государственной власти и местного самоуправления основные положения концепции правовой реформы местного само­управления должны включать:

1. Укрепление выборной местной государственной власти и со­здание условий для становления системы местного самоуправления как системы самоорганизации граждан, обеспечивающей приоритет права гражданина перед правом национальности.

2. Принятие пакета взаимоувязанных федеральных законов:

о территориальной общине;

о собраниях и сходах граждан;

о местном референдуме;

об обращениях граждан и ответственности должностных лиц;

о системе местного самоуправления.

3. Принятие федерального закона о принципах организации системы местной государственной власти на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, соответствующих принципу разделения институтов местной госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Статья из журнала "Самоуправление". 1996. № 2.

 

4. О РЕФОРМЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Проблема становления истинного местного самоуправления (возрождение территориальных общин)

 

О реформе местной власти

Осуществление гражданами местного самоуправления в форме непосредственной и представительной демократии в качестве нормы общего права закреплено Конституцией Российской Федерации (пункт 2 статьи 130).

Решение проблемы соотношения непосредственной и представи­тельной демократии зависит от уровня правосознания общества.

В западных моделях местного самоуправления, функционирующих в условиях общества с высоким уровнем правосознания, практически все 100 процентов местных проблем решаются в формах предста­вительной демократии.

Перед российским обществом, обществом с низким уровнем правосознания, обусловленным традиционным отчуждением граждан от участия в управлении местными делами, стоит задача организации системы, эффективной не только для решения местных проблем, но и для обеспечения активности граждан в управлении местными делами (для построения гражданского общества).

Это обстоятельство явилось решающим в выборе приоритета в системе местного самоуправления институтов непосредственной де­мократии.

Опыт реформы советского местного самоуправления говорит о системе таких институтов — системе территориального обществен­ного самоуправления, возможностях их более эффективного исполь­зования в создаваемой системе местного самоуправления. Поэтому анализу этого опыта необходимо уделить особое внимание, так как именно он позволяет выявить и учесть особенности российского местного самоуправления.

Одним из основных положительных результатов начатой М.С.Гор­бачевым перестройки явилось регулирование союзным и российским законодательством о местном самоуправлении системы территори­ального общественного самоуправления — собраний (сходов) граждан и их объединений по месту жительства (комитетов общественного самоуправления).

Комитеты общественного самоуправления (КОС) созданы прак­тически во всех городах. Они есть даже в некоторых селах.

Динамика их развития имеет свои взлеты и падения, что прямо связано с их поддержкой органами власти.

Обобщение опыта высокоэффективных в социальном отношении КОС позволило сформулировать следующие основные принципы КОС как принципы организации территориальной системы инсти­тутов гражданского общества, которые необходимо положить в основу разработки закона;

преемственность и развитие принципов системы территориального общественного самоуправления, регламентированных Законом Рос­сийской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации";

обеспечение права гражданина — жителя данного жилого строения и микрорайона на эффективное участие в принятии решений по микрорайонным и местным проблемам;

построение системы местного самоуправления по принципу де­легирования полномочий и ответственности снизу вверх;

основные социальные интересы населения реализуются в микро­районе численностью до 15 тысяч человек, и в таком микрорайоне целесообразна самоорганизация граждан в общину со своими ор­ганами управления;

необходимость возрождения российской и казачьей общины, основанной на праве владения земельными участками и другой муниципальной собственностью;

введение института собрания (схода, казачьего круга) и местного референдума как института принятия решений по местным вопросам;

введение института местного опроса и системы законодательных инициатив граждан;

введение института мирового судьи;

определение правового статуса КОС как органа местного само­управления с законодательно закрепленными полномочиями.

Сельскую общину и общину в микрорайоне города с численностью порядка 5—15 тысяч человек со своими общинными органами самоуправления и выборным мировым судьей следует определить в качестве базового звена системы местного самоуправления. Тем самым человек ставится в центр реформ и создаются условия для обустройства России в соответствии с известной работой и взглядами А И. Солженицына.

Статья из "Российской газеты". Москва. 1995. 19 мая. № 96 (1207)

 

О законодательном регулировании территориальных общин

 (основные положения концепции)

Различные виды российских территориальных общин (территори­ально-национальных, крестьянских, казачьих) как организационно-правовой формы объединения граждан характеризуются двумя ос­новными признаками: коллективным владением и пользованием землей и другими средствами производства и самоуправлением.

Крестьянские и казачьи общины как субъекты права считались собственниками земельных наделов, которыми они распоряжались по собственному усмотрению, оставляя их в индивидуальном или в общем владении,

Сход (казачий круг) — высший орган общинного самоуправле­ния — формировал управленческую структуру общины и орган разрешения споров, квалифицированным большинством принимал решения по переделу (разделу, выделу) земель.

Община принимала на себя заботы социальной помощи нужда­ющимся в ней членам общины.

Объем и состав собственности общин, объем и состав выполняемых ими функций были достаточными для их самосохранения и развития в течение столетий российской истории.

Конституция Российской Федерации закрепила правовые основы возрождения территориальных общин в статьях, определяющих:

принципы организации общин и собственность;

признание высшей ценности человека, его прав и свобод (статья 2);

о праве объединений граждан иметь в частной (коллективной) собственности землю (статья 36);

о праве населения владеть, пользоваться и распоряжаться муни­ципальной собственностью (пункт 1 статьи 130), в составе которой может находиться земля (пункт 2 статьи 9);

принципы самоуправления;

граждане, проживающие на данной территории (в городских, сельских поселениях и на других территориях), осуществляют местное самоуправление в пределах своих полномочий (пункт 2 статьи 130, пункт 1 статьи 131, статья 12);

о праве населения самостоятельно решать вопросы местного значения (пункт 1 статьи 130).

В соответствии с этими статьями необходимо признать, что население данной территории, включая микрорайон в городе чис­ленностью до 15 тысяч человек, является субъектом:

конституционного права собственника (институт пользования) земли и другой муниципальной собственности (в соответствии со статьями 9, 36 и 130);

конституционного права осуществления местного самоуправления (в соответствии со статьями 130 и 131).

Признание этих конституционных прав означает правовую воз­можность приобретения населением данной территории правового статуса территориальной общины с правом юридического лица, хозяйствующего субъекта и территориальной единицы самоуправ­ления.

В историческом аспекте создаются правовые условия возрождения российской общины как образа жизни, основанного на общественном землепользовании и самоуправлении в пределах полномочий, уста­новленных законом.

С точки зрения гражданского общества современная российская община является его важнейшим институтом, основанным на само­организации, самофункционировании и самоответственности граждан, проживающих на данной территории, для решения вопросов соб­ственной жизнедеятельности.

Принципы организации территориальных общин и объединений граждан по месту жительства в соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации следует регулировать федераль­ными законами.

Статья из журнала "Самоуправление", !997. № 1

 

Об уровне территориальной организации местного самоуправления

 

В качестве основного аргумента обоснования уровня территори­альной организации местного самоуправления в данном сообщении привлекается не применявшаяся сторонами конституционного су­дебного процесса для этой цели норма пункта 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации.

Эта норма была положена в основу альтернативного (по уровню территориальной организации местного самоуправления) общинного варианта проекта федерального закона "Об общих принципах ор­ганизации системы местного самоуправления в Российской Феде­рации", подготовленного нашей рабочей группой и внесенного на рассмотрение Государственной Думы в 1995 году пятью депутатами. Кстати, уже упоминавшийся в сообщении Валерия Васильевича Лазарева в связи с этим А.И. Солженицын был главным консультантом этого варианта законопроекта.

Основным аргументом Запроса является утверждение о непра­вомерности отнесения Законом Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" органов власти административно-территориальных единиц (города, района, района в городе) к государственным органам власти (часть 2

статьи 2 и взаимосвязанные с ней положения, содержащиеся в статьях 3, 4, б—9 глав II, III, IV Закона).

Считаем, что основанием для такой аргументации является от­сутствие учета взаимосвязи пункта 1 статьи 131 и пункта 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации для понимания закреплен­ного в упомянутом Законе Удмуртской Республики определения уровня территориальной организации местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. При этом Конституция Российской Федерации прямо не определяет "другие территории", не делает различий между поселениями, не определяет соотношения город — городское поселение.

Вместе с тем основополагающий конституционный принцип мест­ного самоуправления в соответствии с пунктом 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации (местное самоуправление осу­ществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления) однозначно определяет требования к территориаль­ной организации местного самоуправления: поселение в целом, его часть или иная населенная территория должны обеспечить возмож­ность осуществления местного самоуправления как в формах прямого волеизъявления (непосредственной демократии), так и в представи­тельных формах.

При этом важнейшим результатом решения поставленной данной конституционной нормой проблемы соотношения непосредственной и представительной демократии, учитывающим исторические и иные местные традиции, является определение исходных данных для структуры местного самоуправления и структуры его органов, которая в соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно.

Именно императивная норма пункта 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации определяет требования к уровню террито­риальной организации местного самоуправления — наряду с пред­ставительными формами обеспечить осуществление местного само­управления на основе референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. При этом выборным формам соответствует, в частности, широко распространенное территориальное общественное самоуправление.

Естественно, к территориям, на которых граждане могут осу­ществлять местное самоуправление в формах прямого волеизъявления, относятся небольшие поселения (село, деревня, хутор, станица, небольшой город и другие) и микрорайоны в городах. И на таких территориях реализуется право населения самостоятельно, и прежде всего в формах прямого волеизъявления, определять как структуру местного самоуправления, так и структуру и полномочия его органов.

Такому пониманию уровня территориальной организации местного самоуправления соответствует Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", закрепивший организацию муниципального образования в сельском поселении, поселке, части городского поселения в границах жилых комплексов (часть 2 статьи 1), и Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (статья 2).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не следует конституци­онному принципу осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления, допуская лишь возможность проведения местного референдума (часть 1 статьи 22) и созыва собрания (схода) граждан (часть 1 статьи 24). Проблема соотношения непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления указанным Федеральным законом даже не очерчена. В приведенном в части 1 статьи 1 понятии муниципального образования приоритет отдается исключительно выборным органам местного самоуправления. В связи с этим требуется определенная осторожность в использовании этого закона при обосновании уровня территориальной организации местного самоуправления.

В контексте Запроса Президента Российской Федерации консти­туционные положения об осуществлении местного самоуправления в формах прямого волеизъявления в наибольшей степени соответ­ствуют статье 2 Конституции Российской Федерации — человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Постановка вопроса в Запросе Президента Российской Федерации о нарушении учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (границ муниципального образования), по основаниям упразднения муниципальных образований в границах районов и городов непра­вомерна в силу компетенции Удмуртской Республики относить эти территории к организации государственной власти в республике в соответствии с пунктом 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, а границы территории вновь формируемых муници­пальных образований определяются с учетом мнения населения и соответствуют пункту 2 статьи 130 Конституции Российской Феде­рации.

В связи с изложенным Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" в части организации органов государственной власти в административно-территориальных единицах (город, район, район в городе), принятый Государственным Советом Удмуртской Республики 17 апреля 1996 года, № 186-1, соответствует Конституции Российской Феде­рации.

 

Из материалов Конституционного Суда Российской Федерации "О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики" "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"

(публикуется по тексту, высланному в адрес судей Конституционного Суда Российской ассоциацией 'Территориальное общественное самоуправление" и депутатом Государственной Думы А.В. Солуяновым)

 

О финансовой самостоятельности местного самоуправления

В ряде выступлений дана оценка проблемы местных финансов с позиции больших и малых городов. Подошла очередь оценки этой проблемы с позиции прав человека, общин, комитетов (советов) территориального общественного самоуправления.

Правовых оснований говорить о финансовой самостоятельности местного самоуправления недостаточно. Об этом свидетельствуют следующие, установленные законодательством Российской Федерации, принципы и правила:

отчисления или надбавки к отдельным центральным налогам как основополагающие принципы формирования собственных доходов местных бюджетов;

рассмотрение местных бюджетов как части консолидированного государственного бюджета;

регулирование номенклатуры и объема закрепленных и регули­рующих источников доходов местных бюджетов.

Обратимся к российскому опыту.

До революции сельские поселения, например казачьи станицы,  имели местный бюджет (станичный капитал), собственные доходы которого составляли 100 процентов. В то время как собственные доходы бюджетов современных российских сельских поселений составили в 1994 году, по данным Г.Б.Поляка, 5,8 процента.

В первом случае мы имеем полную финансовую самостоятельность станичного самоуправления, во втором — 5,8 процента этой само­стоятельности, то есть ее отсутствие.

Подготовленный законопроект "О финансовых основах местного самоуправления" не меняет существа дела, хотя и увеличивает степень финансовой самостоятельности, повышая в два раза удельный вес собственных доходов местного бюджета.

Станичные капиталы имели всего два источника доходной части:

денежные сборы с жителей и арендную плату за станичные земли.

При этом арендная плата за станичные земли для европейской части России была основной доходной статьей.

Статьи станичных расходов — типичные для местного самоуп­равления.

Формировались запасные капиталы в денежной или в натуральной форме как обязательные остатки от станичных доходов.

Для станичного самоуправления не характерны институты, по­добные современным: дотации, субвенции, гранты, трансферты и тому подобное. Также отсутствовала проблема встречных финансовых потоков.

Наличие обязательного института запасных капиталов — свиде­тельство надежности финансовой самостоятельности станичного само­управления (казачьей общины).

Для данной организационной формы станичного самоуправления  основным условием ее финансовой самостоятельности является общинная собственность на землю и другие средства производства.

И только в связи с этим обоснованна постановка вопроса о самостоятельности финансовых институтов местного самоуправления, не зависящих от государства. По аналогии при отсутствии или недостаточности состава и объема муниципальной собственности нет оснований говорить и о финансовой самостоятельности совре­менного муниципального образования (местного самоуправления).

Обоснования концепции  рассматриваемого проекта федерального закона и содержание докладов экспертов Совета Европы сводятся к поиску более эффективных форм управления использованием государственных финансовых ресурсов на основе их перераспреде­ления между уровнями управления.

И в этом смысле называть нижний уровень управления местным самоуправлением можно весьма условно независимо от того, какой орган или должностное лицо возглавляет его: назначенный решением государственной власти или избранный населением.

Для этого нижнего уровня Европейская хартия местного само­управления применяет термины "местное управление", "местное самоуправление", "местная власть", не делая различий между ними. И для западных моделей это не имеет значения, так как в них отсутствует финансовая самостоятельность нижнего уровня управ­ления.

Такие модели по сути своей являются местной государственной властью. В этом заключается природа местного самоуправления западного типа.

В условиях коллективистской психологии мышления российского общества, его общинного сознания понятие финансовой самостоя­тельности (полной или относительной) имеет принципиальное зна­чение.

Полная самостоятельность отождествляется с истинным местным самоуправлением (территориальной общиной), а относительная — с местной государственной властью, местным управлением. И здесь нет противоречий. Конституция Российской Федерации регулирует оба института. Кстати, принятый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит правовые нормы, относящиеся исключительно к институту местной государственной власти.

К основаниям конституционного закрепления территориальной общины (истинного местного самоуправления) относятся конститу­ционные права человека первого, второго и третьего поколений, в том числе:

право граждан осуществлять местное самоуправление в формах прямого волеизъявления (непосредственной демократии);

право населения данной территории владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Указанные права человека являются одновременно конституцион­ными принципами истинного местного самоуправления (территори­альной общины).

Законодательством Российской Федерации закреплено право граж­дан осуществлять местное самоуправление непосредственно в орга­низационно-правовых формах собраний (сходов) и комитетов (со­ветов) территориального общественного самоуправления.

Законодательным закреплением правовых механизмов осуществле­ния права населения в общинных формах владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью создаются необходи­мые условия для финансовой самостоятельности местного самоуп­равления.

Таким образом, обеспечение финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления с учетом психологии коллективистского мыш­ления российского общества возможно в традиционной для России негосударственной форме местного самоуправления — территори­альной общине.

Различные виды территориальных общин (территориальных, тер­риториально-национальных, сельских, казачьих) требуют своего за­конодательного регулирования.

Это положение полностью согласуется с Конституцией Российской Федерации.

Назрела необходимость подготовки и принятия федерального закона "О территориальных общинах в Российской Федерации" со статусом общины как административно-территориальной единицы, федерального закона "О муниципальной и общинной собственности" и соответствующих поправок к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 

Сообщение на международной конференции "Проблемы местных финансов в Российской Федерации"

(24—26 апреля 5996 года, Малый зал Государственной Думы. председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.А.Поляков)

4.2. Проблема реформы системы местного самоуправления

 

Авторская концепция правовой реформы системы местного самоуправления как средства формирования гражданского общества в России

Введение

Окружающая действительность заставляет нас задуматься о про­ведении исследований, требующих теоретического осмысления кон­ституционных идей и практики местного и территориального общественного самоуправления в целях определения путей и способов эффективного формирования системы гражданского общества, вклю­чая системные цели и принципы, структуру, функции, правовой механизм.

По данным Российской ассоциации "Территориальное обществен­ное самоуправление", Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации и ряда специалистов в области местного самоуправления, концептуальные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не полностью соответствуют действующей Конституции Российской Федерации в части прав граждан.

Создание эффективной в отношении становления гражданского общества в России модели местного самоуправления только начи­нается. Ярким подтверждением этому является проведение уже после вступления в силу указанного Федерального закона различными общественными организациями и государственными учреждениями многочисленных научно-практических семинаров, конференций, за­седаний "круглых столов", совещаний (в том числе и с участием высших должностных лиц федеральных органов власти) по проблемам местного самоуправления.

В связи с этим и законопроектная деятельность Государственной Думы второго созыва не является исключением: Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' уделяется большое внимание.

Целью настоящих исследований является разработка модели сис­темы местного самоуправления, адекватной конституционному прин­ципу высшей социальной ценности человека, его прав и свобод (эффективной в отношении становления российского гражданского общества) и адекватной конституционному пониманию местного самоуправления.

Задачи разработки концепции правовой реформы системы местного самоуправления определяются следующим образом:

исследовать политическую природу местного самоуправления и определить место системы местного самоуправления в структуре гражданского общества в России, а также принципы его отношений с институтами этого общества;

определить совокупность конституционных прав граждан в сфере организации и осуществления местного самоуправления;

определить системные цели становления системы местного само­управления (реформы местной государственной власти);

исследовать процессы становления и развития системы террито­риального общественного самоуправления в целях оценки ее эф­фективности и возможного использования ее принципов в качестве принципов организации системы местного самоуправления;

определить функции и принципы местного самоуправления;

определить структуру системы местного самоуправления и ее базовое звено;

определить основные положения концепции статутного федераль­ного закона об организации системы местного самоуправления;

определить структуру комплексной модели правового механизма местного самоуправления.

Разработка модели местного самоуправления основывается на применении метода системного анализа исследования сложных сис­тем, включающего анализ практического опыта работы Комитета Верховного Совета Российской федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде­рации по вопросам местного самоуправления, по делам общественных объединений и религиозных организаций, по делам Федерации и региональной политике, по • делам национальностей, по делам Со­дружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, комиссий и подразделений Московского городского Совета народных депутатов, Комитета административных органов мэрии города Мос­квы, всех районных Советов народных депутатов города Москвы, органов территориального общественного самоуправления Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Ставрополя, Подольска, Бу­денновска и других городов Российской Федерации, а также на материалах авторских исследований и разработок, выполненных в период 1988—1996 годов, научных трудов и публикаций.

1. Политическая природа местного самоуправления

1.1. Соотношение местной государственной власти и местного самоуправления

Проблема соотношения местной государственной власти и местного самоуправления далеко не однозначна, так же как и ее понимание и решение.

Важность проблемы обусловлена тем обстоятельством, что в значительной степени ее решение определяет понимание истинного содержания местного самоуправления, его отношения к государству и гражданскому обществу и проведение соответствующей политики реформирования местного самоуправления.

Основной признак местной государственной власти — иерархи­ческое подчинение вышестоящим органам государственной власти.

Местное самоуправление согласно статье 12 Конституции Рос­сийской Федерации независимо от государства: оно самостоятельно в пределах своих полномочий, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время пункт 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в качестве императивной нормы предусматривает осуществление мест­ного самоуправления через "другие" (невыборные) органы местного самоуправления, а в соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации за государством остается право наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что ставит органы местного Самоуправления в подчиненное положение перед государственными органами власти.

Исполнительная власть использует эту неопределенность для пря­мого возложения тех или иных государственных функций и обя­занностей на органы местного самоуправления, расценивая эти органы как органы местной власти.

Например, федеральным законодательством устанавливаются для военнослужащих, членов их семей и отдельных категорий пенсио­неров жилищные льготы (на получение и сохранение жилой площади, на дополнительную жилую площадь, по оплате жилых помещений, по содействию индивидуальному жилищному строительству и вступ­лению в жилищно-строительные кооперативы), и этим же законо­дательством большая часть расходов по их обеспечению возлагается на органы местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 года № 539 "Об утверждении Положения о воинском учете" возлагает ведение первичного воин­ского учета на органы местного самоуправления с указанием необходимой численности освобожденных муниципальных работников и возложением необходимых расходов на органы местного само­управления.

Европейская хартия местного самоуправления (статьи 3 и 6) не делает различий между понятиями "местная государственная власть" и "местное самоуправление".

Конституционную неопределенность соотношения понятий "мест­ная государственная власть" и "местное самоуправление" целесооб­разно разрешить через процессуальные нормы статьи 16 Конституции Российской Федерации, признающей приоритет норм статей 1—15 Конституции Российской Федерации перед остальными ее статьями. В нашем случае — приоритет статьи 12 перед статьей 132 и другими статьями Конституции Российской Федерации, определяю­щими принципы организации взаимодействия местного самоуправ­ления с государственными органами.

Таким образом, местное самоуправление имеет специфический, характерный для российских условий признак — самостоятельность в пределах определенных законом полномочий, независимость в его отношениях с органами государственной власти.

Данное обстоятельство не налагает никаких правовых ограничений на организацию и функционирование органов местной государст­венной власти.

 

1.2. Местное самоуправление и гражданское общество

Гражданское общество характеризуется развитыми экономически­ми, культурными, правовыми, политическими отношениями между гражданами, независимыми от государства, но взаимодействующими с ним, это общество граждан высокого социального, экономического, политического, культурного и морального статуса, создающих со­вместно с государством развитые правовые отношения.

Гражданское общество определяется как совокупность общечело­веческих ценностей, которыми люди руководствуются во всех сферах жизни. В качестве таких высших ценностей Конституция Российской Федерации определила человека, его права и свободы (статья 2), т.е. российское гражданское общество — реализованная совокупность конституционных прав и свобод человека и гражданина как высших ценностей общества. Соответственно проблема российского граж­данского общества сводится к проблеме осуществления прав и свобод человека и гражданина во всех сферах этого общества.

Общепризнанным определяющим признаком гражданского обще­ства является его независимость и независимость его институтов от государства и государственных органов.

К характерным признакам гражданского общества относятся:

наличие общественных организаций, политических партий, групп давления, средств массовой информации;

наличие в обществе свободных владельцев средств производства (частных индивидуальных или общинных — частных коллективных);

развитость и разветвленность демократии, обеспечивающей ту или иную ступень участия населения в управлении собственными делами;

законообеспеченность населения или наличие правового государ­ства.

Вышеизложенные соображения о соотношении местной государ­ственной власти и местного самоуправления позволяют отнести к институтам гражданского общества и институты местного самоуп­равления.

В этом заключается специфическая и исключительно российская особенность обоснованного включения местного самоуправления в структуру гражданского общества.

Для США и стран Западной Европы местное самоуправление по сути является государственной властью, осуществляемой в формах:

национально-территориальной автономии, связанной с федератив­ным устройством государства и характеризующейся в том числе такими признаками, как построение органов управления снизу вверх и контроль со стороны государства не только за выполнением органами самоуправления государственных функций, но и собст­венных их полномочий;

местного органа государственной власти с иерархическим подчи­нением вышестоящим органам государственной власти и с более широким кругом собственных полномочий.

В силу государственного характера местного самоуправления для гражданского общества западноевропейского типа нет оснований относить местное самоуправление к самостоятельному институту гражданского общества.

Местное самоуправление для общества этого типа проявляется через демократические формы государственного управления. Пред­ставляется, что в условиях относительно высокой правовой культуры общества это наиболее эффективный способ развития гражданского общества.

В условиях России определение места системы местного само­управления в структуре гражданского общества в качестве одного из его институтов требует определения самостоятельной сферы развития гражданского общества — сферы управления, выделяемой из традиционной политической сферы (таблица).

 

Таблица

Структура гражданского общества в России

Сферы гражданского общества
политическая	социально-экономическая	управления	культуры и информации
Партии Обществен­ные и религи­озные органи­зации и объ­единения	Предпринимательские и социальные организации, объединения, учреждения, общества и предприятия Советы трудовых коллективов, профсоюзы и группы давления	Местное самоуправ­ление	Организа­ции и учреждения культуры Средства массовой информации

Из анализа таблицы, учитывая относительно низкую правовую культуру нашего общества, можно заключить, что эффективность становления российского гражданского общества в наибольшей степени определяется эффективностью становления и развития института местного самоуправления, причем становления и развития в таких формах, когда местное самоуправление эффективно повышает уровень правовой культуры общества. Очевидно, что такая задача не стоит перед системами местного самоуправления западного типа. С точки зрения выбора целей реформы местного самоуправления повышение уровня правовой культуры является важнейшей поли­тической задачей и спецификой реформирования российского мест­ного самоуправления.

Важность реформы местного самоуправления для становления гражданского общества и правильность выделения сферы управления как самостоятельной сферы гражданского общества подтверждаются первым Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: "Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты по­зволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать с самоответственностью. Именно поэтому Консти­туция выделяет отдельную сферу самостоятельности и активности граждан — местное самоуправление".

1.3. Обоснования необходимости и совокупности конституционных прав граждан в сфере местного самоуправления

Для выявления сущности местного самоуправления необходимо из всей совокупности конституционных прав граждан выделить сферу, относящуюся к организации и осуществлению местного самоуправления. Эта совокупность прав граждан в сфере местного самоуправления как высшая ценность и определит в российских условиях в общих чертах правовую природу местного самоуправления. Очевидно, что эта совокупность должна определять и общие прин­ципы организации и осуществления местного самоуправления.

Идея прав человека разрушает тоталитарные общества- Разрушив советское общество, эта идея не стала системообразующей идеей формирования гражданского общества в нашей стране.

Психология тоталитарного мышления общества и его элиты выдвинула в основу государственной политики (в первую очередь при реализации идей федерализма) идею приоритета права нации, а не прав и свобод человека и гражданина.

Порожденные этой политикой сепаратизм и национализм, как показывают события в национально-территориальных образованиях, особенно в Чеченской Республике, являются одними из основных трудностей демократических преобразований в России.

Эта ошибка в политике привела к развалу союзного государства. Государство, не проводя политику приоритета прав гражданина при построении федеративного государства и чрезмерно делегируя пол­номочия Центра субъектам Российской Федерации в ущерб местному самоуправлению, сохраняет опасность разрушения государственности и для России.

Ситуация характеризуется сохранением дисбаланса в государст­венных органах управления между структурными подразделениями по делам прав граждан и по делам национальностей: департаментами, комитетами, комиссиями, отделами, секторами, отдельными должностными лицами. Имевшийся единственный федеральный институт по правам человека (Уполномоченный по правам человека Российской Федерации) так и не состоялся.

Очевидно, для построения новых гражданских отношений необ­ходимо изменить психологию человека, устранив его отчуждение от принятия управленческих решений.

Это возможно прежде всего на основе реализации конституци­онного права гражданина на непосредственное участие в управлении делами общества и государства (пункт 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации). Но поскольку реализовать это право воз­можно только на местном уровне, то в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления его необходимо уточнить как право гражданина на непосредственное участие в управлении мест­ными делами.

Приняв априори данные Л.И. Солженицына о 85 процентах реализации всех социально-экономических интересов человека на местном уровне, можно утверждать о высокой потенциальной эффективности институтов, реализующих право гражданина непо­средственно участвовать в управлении местными делами.

Существующая практика территориального общественного само­управления показывает, что к важным правам граждан в сфере местного самоуправления следует также отнести такие конституци­онные права, как право на референдум и свободные выборы (пункт 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации), право граждан на объединение (пункт 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации), избирательное право (пункт 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации), право на индивидуальные и коллективные обращения (статья 33 Конституции Российской Федерации), право проведения собраний (статья 31 Конституции Российской Федерации).

К фундаментальным конституционным правам граждан в сфере местного самоуправления следует отнести право осуществления гражданами местного самоуправления в формах как прямого воле­изъявления, так и через выборные органы (пункт 2  статьи 130 Конституции Российской Федерации), право населения решать во­просы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации) и определять структуру органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 131 Конституции Российской Фе­дерации) .

Именно эти фундаментальные конституционные права граждан позволяют выделить конституционное право граждан в сфере мест­ного самоуправления (включая и конституционное право населения) в качестве отдельной категории.

Упомянутая совокупность конституционных прав граждан обу­словливает структуру местного самоуправления, а конституционные права населения — цели, функции (предметы ведения) и механизмы их обеспечения, границы территории местного самоуправления.

Конституционное право граждан в сфере местного самоуправления состоит из норм как материального, так и процессуального права, И в этом заключается его принципиальное отличие от конститу­ционного права граждан в сфере государственного управления, которое включает, как правило, нормы процессуального права (избирательное право, право на обращения, право на государственную службу и т.п.).

Нормам материального права граждан в сфере местного само­управления наилучшим образом соответствуют следующие сложив­шиеся на практике демократические институты принятия решений по местным вопросам:

формы непосредственной демократии (собрания, сходы, казачий круг, референдум, конференция);

объединения граждан по месту жительства (комитеты обществен­ного самоуправления);

выборные органы и должностные лица местного самоуправления.

Таким образом:

1. Местное самоуправление в России является важнейшим ин­ститутом гражданского общества, относительно независимым от государства.

2. Повышение уровня правовой культуры российского общества является целью реформы и специфической функцией местного самоуправления.

3. Определенная совокупность конституционных прав граждан в сфере местного самоуправления обусловливает его цели, функции (предметы ведения) и структуру.

 

2. Конституция Российской федерации и местное самоуправление как сложная организационно-социальная система

2.1. Систематизация конституционных норм-требований, регулирующих местное самоуправление

В соответствии с принятой в теории систем классификацией местное самоуправление относится к классу сложных организаци­онно-социальных систем, которые описываются основными харак­теристиками (системные цели, функции, структура) и системными критериями оценки.

При этом определение системной цели, как правило, является самостоятельным предметом исследований.

Основу методики определения основных характеристик системы местного самоуправления как сложной организационно-социальной системы составляют систематизация соответствующих императивных конституционных норм-требований, их последующий анализ и ин­терпретация результатов этого анализа.

Из общей совокупности выделим блоки конституционных норм-требований, определяющие природу, организацию, функционирова­ние, ответственность и гарантии деятельности системы местного самоуправления.  В случае противоречивости конституционных норм-требований ранее определенным конституционным правам граждан в сфере местного самоуправления приоритет отдается последним.

 

Конституционные нормы-требования, определяющие природу и общую организацию системы местного самоуправления (природный блок)

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2 Конституции Российской Федерации).

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации).

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (пункт 2 статьи 8 Конституции Российской Феде­рации).

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (пункт 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации).

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полно­мочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственнос­тью (пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими- Они определяют ...деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления... (статья 18 Кон­ституции Российской Федерации).

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации).

Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Феде­рации (пункт 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации).

Конституционные нормы-требования, определяющие организацию системы местного самоуправления (организационный блок)

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре­ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (пункт 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций. Структура органов местного самоуправления опре­деляется населением самостоятельно (пункт 1 статьи 131 Конституции Российской федерации).

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий (пункт 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (пункт 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

Каждый имеет право на объединение (пункт 1 статьи 30 Кон­ституции Российской Федерации).

Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления ...они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (пункт 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации находится установление общих принципов ор­ганизации системы органов государственной власти и местного самоуправления (подпункт "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

 

 

Конституционные нормы-требования, определяющие функционирование системы местного самоуправления (функциональный блок)

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му­ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осущест­вляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (пункт 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осущест­вления права на жилище (пункт 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации). Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (пункт 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации).

Медицинская помощь в государственных и муниципальных уч­реждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (пункт 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации), В Российской Федерации —принимаются меры по развитию госу­дарственной, муниципальной, частной систем здравоохранения... (пункт 2 статьи 41 Конституции Российской Федерации).

Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, ос­новного общего и среднего профессионального образования в го­сударственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (пункт 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации), Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно по­лучить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (пункт 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Ре­ализация переданных полномочий подконтрольна государству (пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

 

Конституционные нормы-требования, определяющие ответственность системы местного самоуправления (блок ответственности)

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (пункт 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно за­трагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (пункт 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации).

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления... могут быть обжалованы в суд (пункт 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации).

Конституционные нормы-требования, определяющие гарантии функционирования системы местного самоуправления (блок гарантий)

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление в Российской федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Президент Российской федерации вправе приостанавливать дей­ствие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Россий­ской Федерации и федеральным законам... до решения этого вопроса соответствующим судом (пункт 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации).

 

2.2. Анализ систематизированных конституционных норм-требований

Анализ систематизированных конституционных норм-требований по блокам позволяет:

описать конституционную модель системы местного самоуправ­ления, включая системную цель, социальные (внешние) функции, структуру с выделением систем обеспечения, системные критерии оценки (системные принципы организации);

определить проблемы, решение которых позволит описать модель статутного федерального закона организации системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Системная цель определяется как построение гражданского об­щества (в соответствии со статьей 2, пунктом 2 статьи 3. статьей 12, статьей 18, пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Функции определяются как результат анализа функционального блока — здравоохранение, образование, жилищная сфера, охрана правопорядка — и организационного блока — защита прав и интересов граждан (в соответствии с пунктом 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации).

Структура с функциями (в том числе собственника) и полномо­чиями ее элементов определяется как результат анализа организа­ционного блока и блока ответственности с выделением экономической и финансовой систем как систем, обеспечивающих выполнение внешних функций и имеющих собственные функции (в том числе управления муниципальной собственностью, бюджетную, налоговую).           Системные критерии оценки: самостоятельность и демократичность. Самостоятельность характеризуется как функциональная незави­симость от органов государственной власти (в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации), экономическая самостоятельность (в соответствии с пунктом 2 статьи 9, пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации), финансовая само­стоятельность (в соответствии с пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Демократичность характеризуется механизмом принятия правил и решений по реализации внешних функций как непосредственно гражданами, так и через выборные (в том числе представительные) органы (в соответствии с пунктом 2 статьи 32. пунктом 2 статьи 68, пунктом 2 статьи 130,   статьей 131 Конституции Российской федерации).

Системный принцип организации как дополнение к системным критериям оценки — построение системы снизу (в соответствии с пунктом 2 статьи 130 Конституции Российской федерации).

Проблемные вопросы:

1. Соотношение непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации необходимы обоснования распределения функций, пол­номочий и ответственности между институтами непосредственной и представительной демократии при реализации функций системы и уточнения номенклатуры и правового статуса самих институтов.

2. Проблемы, связанные с организационной структурой системы:

определение территориальных уровней, границ их территорий и численности населения, определение базового звена системы (в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

3. Проблемы, связанные с обеспечивающими функциями: опре­деление состава необходимых муниципальной собственности и на­логовой базы местного самоуправления (в соответствии с пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

4. Проблемы распределения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в регулировании организации системы местного самоуправления (в соответствии с подпунктом "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Фе­дерации).

Кроме того, необходима оценка полноты и достаточности регу­лируемых Конституцией Российской Федерации функций местного самоуправления (вопросов местного значения) с учетом, что Кон­ституция Российской Федерации возлагает их осуществление также и на органы государственной власти. Последнее обстоятельство обусловливает наличие переходного периода в становлении местного самоуправления, заключающегося в перераспределении объемов пол­номочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Очевидно, что решение основного объема этих функций органами местного самоуправления является обобщенным показателем состоявшегося местного самоуправления.

Побочным результатом анализа является установление несоответ­ствия конституционных норм, определяющих расходы на органы местного самоуправления, связанные с получением отдельными категориями граждан бесплатных социальных услуг в сферах жи­лищной, здравоохранения и образования, принципу самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, Конституция Российской федерации регламенти­рует достаточный объем требований, позволяющих описать систему местного самоуправления как сложную многофункциональную ор­ганизационно-социальную систему и определить специфические сис­темные критерии ее оценки (самостоятельность и демократичность). Универсальный критерий оценки сложных систем (эффективность функционирования) и указанные специфические критерии составляют полную группу системных критериев оценки организации и функ­ционирования системы местного самоуправления: эффективность, демократичность, самостоятельность.

2.3. Принципы местного самоуправления как интерпретация результатов анализа систематизированных конституционных норм-требований

Результаты анализа систематизированных по пяти блокам кон­ституционных норм-требований позволяют определить следующий набор конституционных принципов местного самоуправления:

построение системы местного самоуправления снизу, по иници­ативе граждан;

многообразие форм организации местного самоуправления, учи­тывающих исторические и иные местные традиции;

организационная обособленность местного самоуправления от ор­ганов государственной власти;

осуществление местного самоуправления гражданами в формах непосредственной и представительной демократии;

право граждан на объединения в системе местного самоуправления;

территориальный принцип (поселенческий и другой);

наличие собственной компетенции;

самостоятельное решение населением вопросов местного значения и учет его мнения при изменении границ территории самоуправления;

самостоятельное владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

самостоятельное определение населением структуры органов само­управления;

наличие законодательно делегированной компетенции;

возможность наличия приобретенной (договорной) компетенции;

подконтрольность осуществления законодательно делегированных полномочий;

государственная гарантия прав граждан на осуществление местного самоуправления;

конституционная гарантия прав местного самоуправления, уста­новленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

гарантия судебной защиты прав граждан на местное самоуправ­ление;

гарантия судебной защиты прав местного самоуправления;

самостоятельность субъектов Российской Федерации в регулиро­вании организации системы местного самоуправления на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.

Указанные конституционные принципы в значительной степени определяют организационную, правовую и экономическую природу местного самоуправления.

2.4. Частные выводы о соотношении местной государственной власти и местного самоуправления

Выше отмечалось, что Конституция Российской Федерации до­пускает неопределенность в понимании соотношения местной го­сударственной власти и местного самоуправления.

С одной стороны, местное самоуправление организационно обо­соблено от государства, самостоятельно (в пределах своих полномочий) и осуществляется гражданами (статьи 12 и 130 Конституции Рос­сийской Федерации).

С другой стороны, местное самоуправление поставлено в зави­симость от государства и является его институтом в соответствии со следующими статьями Конституции Российской Федерации;

132 (пункт 2) — о наделении местного самоуправления государ­ственными полномочиями;

40 (пункт 3), 41 (пункт 1) и 43 (пункт 2) — о возложении на органы местного самоуправления расходов, связанных с получением отдельными категориями граждан бесплатных услуг в сферах со­ответственно жилищной, здравоохранения, образования;

131 (пункт 2) — об осуществлении местного самоуправления "другими" (невыборными органами).

Таким образом, императивными конституционными институтами являются как местная государственная власть, так и местное само­управление.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализуя западную модель местного самоуправления, по существу регулирует принципы орга­низации местной государственной власти и не в полной мере соответствует конституционному пониманию местного самоуправле­ния.

Решение проблемы видится на основе учета таких обстоятельств, как низкая правовая культура российского общества, коллективист­ская психология его мышления и необходимость формирования гражданского общества.

Указанные обстоятельства в период перехода к рыночным отно­шениям обусловливают необходимость укрепления местной государ­ственной власти, которая должна стать инструментом становления местного самоуправления (кадровое, финансовое, экономическое, организационное обеспечение), реализующего приоритет права граж­данина как высшей социальной ценности.

В этом должна заключаться сущность федеральной и региональной политики в отношении местного самоуправления.

Очевидно, что процесс становления местного самоуправления в зависимости от конкретных местных условий займет не менее 15—30 лет.

Таким образом, концепция реформы системы местного самоуп­равления должна включать:

1. Укрепление местной государственной власти и создание условий для становления системы местного самоуправления как системы самоорганизации граждан, обеспечивающей приоритет права граж­данина перед правом нации.

2. Принятие блока взаимоувязанных федеральных законов по местному самоуправлению и обеспечению конституционных прав граждан в системе местного самоуправления, включающего законы: о территориальной общине; о собраниях граждан;          о местном референдуме; об обращениях граждан и ответственности должност­ных лиц; о системе местного самоуправления; об экспертизе проектов федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации для оценки их соответствия конституционным правам граждан.

3. Принятие федерального закона о принципах организации системы местной государственной власти на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Внесение поправок, соответствующих идее разделения институтов местной государственной власти и местного самоуправления, в Конституцию Российской Федерации.

3. Методика системного анализа — основа разработки концепции правовой реформы системы местного самоуправления

 

3.1. Постановка задачи

Системные цели и системные критерии оценки местного само­управления описаны выше.

Далее стоит задача описания других характеристик системы местного самоуправления: функций и структуры.

Описание функций требует выявления их типового состава, которое можно осуществить на основе анализа и обобщения соответствующей части российского и зарубежного опыта местного самоуправления (местной государственной власти).

Достаточно полное описание структуры системы местного само­управления требует разработки проблемных вопросов (указанных в п. 2.2 настоящей концепции), решение которых заключается в детализации конституционных принципов местного самоуправления, приведенных выше в п. 2.3.

Разработка концепции правовой реформы системы местного само­управления направлена на разработку статутного федерального закона о принципах организации системы местного самоуправления, при этом население как субъект местного самоуправления отождествля­ется с общиной.

В целом для дальнейшей разработки концепции правовой реформы системы местного самоуправления необходима разработка следующих проблемных вопросов организации указанной системы:

формулирование основной цели правовой реформы системы мест­ного самоуправления и основной цели статутного федерального закона об организации системы местного самоуправления;

соотношение непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления;

определение территориальных уровней системы местного само­управления и численности населения этих уровней;

определение базового звена системы местного самоуправления;

определение места системы местного самоуправления в системе управления обществом;

определение названия статутного федерального закона;

определение принципов организации системы местного самоуп­равления для регулирования статутным федеральным законом об организации системы местного самоуправления;

обоснования принципов определения состава необходимых муни­ципальной собственности и налоговой базы системы местного самоуправления;

обоснования принципов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в регу­лировании организации системы местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (местной государственной влас­ти) законодательно урегулированы во всех известных моделях местного самоуправления (местной государственной власти).

Общины, органы местного самоуправления и органы местной государственной власти выполняют многие из тех же функций, что и региональные административные органы. С позиции разделения властей в современном зарубежном самоуправлении можно выделить три функции: правотворческую (разработка и принятие правовых локальных актов), судебную (разрешение споров муниципальными судами), исполнительную (исполнение муниципальными органами управления правовых локальных актов и решений).

Функции органов местного самоуправления (местной государст­венной власти) различные и зависят от принятых в данной стране государственного устройства, исторических и национальных традиций и обычаев, размера территории, численности и плотности населения данной территории и других факторов.

Общими для местной государственной власти западного (прежде всего США) типа являются следующие вопросы местного значения:

жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт;

полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, водоснабжение, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства;

контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления объектов собственности;

регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей;

социальные службы, включая образование, здравоохранение, по­мощь бедным, безработным, молодежи, престарелым гражданам, деятельность местных общин;

планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая формы деятельности.

Для осуществления этих функций общины (органы местной государственной власти) имеют право самостоятельно создавать органы и определять их внутреннюю организацию, иметь собственные статьи доходов и расходов под свою ответственность, взимать налоги.

Для современного российского местного самоуправления (местной государственной власти) к функциям (вопросам местного значения) в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся:

разработка, принятие и исполнение местного бюджета, установ­ление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью;

поощрение и участие в развитии промышленности, сельского хозяйства на подведомственной территории;

планировка и застройка административно-территориальных единиц и населенных пунктов;

организация жилищного, коммунального, дорожного, культурно-бытового строительства, строительства объектов просвещения, здра­воохранения, торговли, общественного питания;

использование муниципальных земель;

использование водных объектов и месторождений общераспро­страненных полезных ископаемых;

содержание и использование муниципальных жилого и нежилого фонда;

организация и содержание местных сетей энерго-, газо-, тепло-и водоснабжения и канализации, организация снабжения населения, учреждений образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения;

благоустройство, в том числе освещение населенных пунктов и озеленение;

утилизация, переработка и уничтожение бытовых отходов;

содержание и наименование площадей, улиц, переулков, проездов, скверов, бульваров, парков;

организация и содержание мест захоронения;

организация местного транспорта;

строительство и содержание местных дорог, а также набережных, каналов, прудов, мостов и переправ;

организация пристаней, вокзалов, аэропортов;

организация обслуживания населения телефонной и почтовой связью, развитие радиофикации и телевидения;

организация обеспечения населения продовольствием;

организация местной торговли и общественного питания, орга­низация рынков и базаров, установление правил торговли и надзор за их соблюдением;

организация бытового обслуживания населения и надзор за качеством услуг;

организация дошкольного и внешкольного воспитания, школьного, профессионального и дополнительного образования;

устройство детей, оставшихся без родителей, усыновление (удо­черение), организация опеки и попечительства над несовершенно­летними, предупреждение безнадзорности несовершеннолетних;

организация и содержание общественных библиотек, музеев, театров и других учреждений культуры;

сохранение местных исторических памятников и местных традиций, содействие развитию народного Творчества и художественной само­деятельности;

организация кино- и видеообслуживания населения;

организация здравоохранения и ветеринарного надзора, обеспе­чение санитарного благополучия;

организация опеки и попечительства над совершеннолетними, признанными недееспособными или ограниченно дееспособными, а также организация учреждений социального обеспечения для пре­старелых и инвалидов;

развитие и содержание объектов физической культуры и спорта;

организация зон массового отдыха населения;

установление 'времени начала работы расположенных на подве­домственной территории предприятий, учреждений, организаций, а также дней и часов работы предприятий и организаций, связанных с обслуживанием населения;

охрана общественного порядка;

запись актов гражданского состояния и ведение архива;

предупреждение стихийных бедствий и ликвидация их последствий. обеспечение пожарной безопасности, руководство гражданской обо­роной;

другие, определяемые законами вопросы.

Сравнительный анализ приведенных функций для местного само­управления западного типа и предложенного варианта российского типа показывает схожесть функций.

К принципиальным отличиям указанных типов местного самоуп­равления можно отнести:

наличие функции судебного разрешения споров (для местного самоуправления западного типа);

защиту прав и интересов граждан самими гражданами в форме территориального общественного самоуправления (для российского типа местного самоуправления).

В местном самоуправлении (общине) обеспечивается основная жизнедеятельность населения и осущест­вляется большинство прав и свобод человека и гражданина. Отсюда можно заключить, что местное самоуправление (община) в условиях России является не только важнейшим институтом, но и важнейшим инструментом формирования гражданского общества.

3.2. Соотношение непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления

Общие положения

Осуществление гражданами местного самоуправления в форме непосредственной и представительной демократии в качестве нормы общего права закреплено в Конституции Российской Федерации (пункт 2 статьи 130).

Разработка проблемы соотношения непосредственной и предста­вительной демократии является важнейшей в определении структуры системы местного самоуправления.

Как уже отмечалось, для российского общества, общества с низким уровнем правосознания, обусловленным традиционным от­чуждением граждан от участия в управлении, стоит задача орга­низации системы, эффективной не только для решения вопросов местного значения, но и для обеспечения активности граждан в осуществлении местного самоуправления (с целью формирования гражданского общества).

Это обстоятельство явилось решающим в выборе приоритета в системе местного самоуправления институтов непосредственной де­мократии.

Опыт реформы советского местного самоуправления говорит о системе таких институтов — системе территориального обществен­ного самоуправления — и возможностях их более эффективного использования в создаваемой системе местного самоуправления.

Законодательные начала территориального общественного самоуп­равления в России закреплены в союзном (1990 год) и федеральном (1991—1995 годы) законах о местном самоуправлении.

Институтами территориального общественного самоуправления яв­ляются сходы (собрания), конференции, комитет общественного самоуправления (КОС) дома (группы домов, улицы, поселка, мик­рорайона).

К другим территориальным формам самоорганизации граждан, деятельность которых регулируется вне рамок законодательства о местном самоуправлении, относятся:

общественные объединения граждан по интересам (Советы вете­ранов, религиозные общины и др.);

работающие корпорации граждан (жилищные товарищества, по­требительские общества и др.) и их объединения (ассоциации, союзы);

объединения (ассоциации, союзы) КОС.

Формально Конституция Российской Федерации предоставляет гражданам возможность самостоятельно выбрать организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Выбор зависит от готовности государственных органов, общественных ор­ганизаций и политических партий предложить варианты организа­ционно-правовой формы, учитывающей низкий уровень правосозна­ния и правовой культуры нашего общества. В силу этого недопустим механический перенос западных моделей местной власти на рос­сийские условия.

Например, кандидат в депутаты местного представительного органа, получив мандат депутата, становится практически независимым от избравших его граждан и не выполняет (по объективным и субъективным причинам) завышенные предвыборные обещания, не неся при этом никакой ответственности. Для западной правовой культуры это невозможно.

Относительно длительный срок полномочий выборного органа местного самоуправления и предоставляемые выборным лицам раз­личные льготы и гарантии объективно создают условия честолюбивым лицам для баллотирования кандидатом в депутаты и снижают ответственность самих депутатов.

В этих условиях принятие решений по ряду важных вопросов местного значения следует законодательно закрепить за институтами непосредственной демократии.

Обоснования базового звена системы местного самоуправления

Комитеты общественного самоуправления созданы во многих городах большинства субъектов Российской Федерации.

Обобщение опыта высокоэффективных в социальном отношении комитетов самоуправления позволило сформулировать основные принципы КОС как принципы организации территориальной системы институтов гражданского общества, которые необходимо положить в основу при разработке организации системы местного самоуп­равления. Этот опыт показывает, что основные социальные интересы населения реализуются в микрорайоне города численностью 5—15 тыс. человек, и в таком микрорайоне целесообразна самоорганизация граждан в общину со своими органами самоуправления.

Сельскую общину и общину в микрорайоне города с численностью 5—15 тыс. человек со своими общинными органами самоуправления и выборным мировым судьей целесообразно выбрать в качестве базового звена системы местного самоуправления.

Кроме ранее определенной совокупности конституционных прин­ципов система местного самоуправления должна соответствовать также и набору системных и частных принципов местного само­управления, обусловленных современным российским опытом тер­риториального общественного самоуправления.

3.3. Основные положения концепции структуры статутного федерального закона об организации системы местного самоуправления

Формулирование системной цели реформы системы местного самоуправления и основной цели статутного федерального закона

Необходимость формирования гражданского общества в условиях действия конституционных норм местного самоуправления (пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации) определяет цель реформы системы местного самоуправления: формирование граж­данского общества на основе самоорганизации, самофункциониро­вания и ответственности граждан данной территориальной общины.

Это определение включает требования возрождения и развития исторических и культурных традиций и обычаев населения данной территории.

Соответственно основная цель статутного федерального закона об организации системы местного самоуправления формулируется как необходимость приведения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном само­управлении в соответствие с современной иерархией социальных ценностей, принятых в демократическом государстве, в целях фор­мирования гражданского общества, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а институты этого общества не зависят от государства.

Определение названия статутного федерального закона

Конституция Российской Федерации допускает неоднозначность тол­кования подпункта "н" пункта 1 статьи 72, относящей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления".

При этом очевидно, что разработчики Конституции Российской Федерации имели в виду целостную систему управления обществом и, следовательно, в данном случае необходимо говорить о единой системе органов государственной власти и местного самоуправления, состоящей из двух подсистем:

системы органов государственной власти;

системы местного самоуправления.

В соответствии с правилами общей теории систем имеет смысл говорить "об установлении общих принципов организации" только применительно к какой-то системе (охраны порядка, управления, регулирования, местного самоуправления и т.д.), так как организо­вывать можно только нечто существующее.

Название федерального закона "Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации" соот­ветствует подпункту "н" статьи 72 Конституции Российской Феде­рации.

 

Обоснования принципов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в регулировании организации системы местного самоуправления

При разграничении объема регулирования вопросов местного значения между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации необходимо исходить из консти­туционной нормы пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой институты непосредственной демократии и процедура их формирования регулируются федераль­ным законодательством.

В связи с этим к регулированию федеральным законодательством следует отнести нормы, определяющие порядок организации собрания [схода, круга), конференции граждан по месту жительства, местный референдум и местный опрос, комитеты общественного самоуправ­ления. В этом случае федеральное законодательство о местном самоуправлении несет нормы закона прямого действия.

Кроме того, к регулированию федеральным законодательством целесообразно отнести общие принципы организации представи­тельной и другой выборной власти.

Все остальные вопросы организации системы местного самоуп­равления следует отнести к законодательству субъекта Российской Федерации.

Место системы местного самоуправления в системе управления обществом

Место системы местного самоуправления в системе управления обществом определяется на основе решения проблемы соотношения государственного управления и общественного (местного) самоуп­равления.

Модель соотношения государственного управления и общественного (местного) самоуправления в России представлена на рис. 2.

Государство Область Район Община (гражданин)

         

 

 

        Государственное управление

                                             ----- Общественное самоуправление

Рис. 2. Модель соотношения государственного управления и общественного местного самоуправления в Россия

I — период до 1917 года. Общественное самоуправление осу­ществлялось в земских и городских организационно-правовых формах;

II — период Советской власти. Общественное самоуправление осуществлялось в формах домовых комитетов и института товари­щеского суда;

III — современный период. Общественное самоуправление осу­ществляется в организационно-правовых формах территориального общественного самоуправления;

IV — первый этап реформы системы общественного (местного) самоуправления. Местное самоуправление формируется и осущест­вляется как система территориальных институтов гражданского общества в рамках Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательства;

V — второй этап реформы системы общественного самоуправления связан с изменением действующей Конституции Российской Феде­рации.

Переход из периода III в период Г/ отражает содержание предлагаемой в данной концепции реформы системы местного самоуправления.

 

Территориальные уровни системы местного самоуправления и общая характеристика статутного федерального законопроекта

Очевидно, что не все функции местного самоуправления возможно и целесообразно осуществлять в общине на уровне села (деревни, станицы, хутора, микрорайона, поселка). Задача состоит в организации второго звена системы местного самоуправления, которое одновре­менно было бы низшим звеном административного управления.

Таким звеном предлагается уезд (район, город республиканского или областного подчинения, район в городе), осуществляющий как административные функции, предусмотренные законом, так и функ­ции местного самоуправления.

При этом в основу организации уезда (района, города, района в городе) следует положить принципы не административного уп­равления, а принципы организации системы местного самоуправления.

Справка

Настоящая концепция легла в основу проекта федерального закона "Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленного авторами концепции совместно с группой депутатов Государственной Думы первого созыва /А.Д.Далгополов, В.А.Тихонов, В.Л.Таланов, И.А.Вервеако, П.А.Медведев) и внесенного в соответствии с решением Совета Государственной думы от 23 января 1995 года № 108 на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

До принятия федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основные положения разделов концепции или концепции в целом обсуждались на различных научных и научно-практических семинарах, международном симпозиуме по моделям социально-экономического развития на микротерриториальном уровне 17 мая 1995 года, а также были опубликованы в специализированных изданиях ц газетах ("Российская газета", "Крестьянская Россия", "Дума", ''Липецкая газета"). Кроме того, эти положения докладывались но Всероссийском совещании народных депутатов местных советов 9 апреля 3993 года и но следующих парламентских слушаниях;

"Законодательное обеспечение гражданского общества" (7 февраля 1995 года, организатор — Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций/;

"Права человека и свобода совести" (17 февраля 1995 года, организатор — Комитет Государственной Думы по делом общественных объединений и религиозных организаций

"Федеральные законы об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий, организации государственной власти и местного самоуправления" (10 ап­реля 1995 года, организатор — Комитет Совета Федерации по делам Федерации. Федеративному договору и региональной политике);

"Об альтернативных законопроектах по проблеме разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации" (20 июня 1995 года, организатор — Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике)

Концепция представлялась в оргкомитет Всероссийского конкурса по разработке Программы реформы местного самоуправления, организованного фондом сторонников межрегиональных социальных программ "Президент", и отмечена специальным призом.

Настоящая редакция концепции, доработанная на основе осмысления внутренней противоречивости норм действующей Конституции Российской Федерации и правоприменшпедьнои практики норм федеральных законов о местном самоуправлении, публикуется впервые.

 

 

 

 

Вносится депутатами

 Государственной Думы

М.В.Филыпиным,

Ю.И.Полдниковым,

В.С.Шевелухой,

 П.Б.Шелищем,

В.М.Тарасовым

Н.И.Манжосовым|

Проект

 

Федеральный закон

 

Об органах территориального общественного самоуправления

Настоящий Федеральный закон определяет механизм осуществле­ния двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение по месту жительства и право на самоорганизацию в системе местного самоуправления, а также устанавливает государ­ственные гарантии осуществления этого механизма.

I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия и термины

В отношении настоящего Федерального закона понятия и термины используются в следующих значениях:

общественное объединение, местное общественное объединение, орган общественной самодеятельности — в соответствии с Феде­ральным законом "Об общественных объединениях";

местное самоуправление — в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации;

вопросы местного значения, органы местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципалыюе образование, муници­пальная служба — в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации";

орган территориального общественного самоуправления — местное общественное объединение, учрежденное посредством выборов боль­шинством граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом, для защиты общественных интересов населения этой территории;

 

потребитель, общественное объединение потребителей — в соот­ветствии с Законом Российской Федерации "О защите прав по­требителей";

пайщик, потребительское общество — в соответствии с Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации";

производственный кооператив (артель) — в соответствии с Фе­деральным законом "О производственных кооперативах";

сельскохозяйственный кооператив, паевой взнос, сельскохозяйст­венный товаропроизводитель — в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации";

субъект малого предпринимательства — в соответствии с Феде­ральным законом "О государственной поддержке малого предпри­нимательства в Российской Федерации";

благотворительная деятельность и благотворительная организация — в соответствии с Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях".

Статья 2. Предмет регулирования настоящего Феде­рального закона

Предметом регулирования настоящего Федерального закона явля­ется право человека и гражданина на объединение по месту жительства для защиты общественных интересов населения данной территории и возникающие в этой связи общественные отношения.

Статья 3. Сфера действия настоящего Федерального закона

Действие настоящего Федерального закона распространяется на органы территориального общественного самоуправления, созданные гражданами, проживающими на данной территории, и по инициативе граждан.

Статья 4. Содержание права граждан на объединение по месту жительства

В соответствии с настоящим Федеральным законом право граждан на объединение по месту жительства включает право создавать на добровольной основе органы территориального общественного само­управления для защиты общественных интересов и достижения общих социальных и культурных целей населения данной территории и защиты прав и интересов отдельных граждан, включая права граждан—потребителей товаров (работ, услуг) и право на осущест­вление благотворительной деятельности.

Граждане имеют право создавать по своему усмотрению органы территориального общественного самоуправления в порядке, пре­дусмотренном настоящим Федеральным законом без предваритель­ного разрешения органов государственной власти и местного само­управления.

Создаваемые органы территориального общественного самоуправ­ления подлежат государственной регистрации в порядке, предус­мотренном настоящим федеральным законом, и приобретают право юридического лица либо могут функционировать без государственной регистрации и приобретения права юридического лица.

Статья 5. Нормативные правовые акты об органах территориального общественного самоуправ­ления

Содержание права граждан на объединение в форме органов территориального общественного самоуправления, основные государ­ственные гарантии этого права, статус органов территориального общественного самоуправления, порядок их создания, деятельности и (или) ликвидации регулируются настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом и другими кодифицированными законами отрасли гражданского права (в том числе жилищного и семейного), федеральным законом "Об общественных объединениях", Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Федеральным законом "О ветеранах", Федеральным законом "О производственных кооперативах", Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федера­ции", Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации", Федеральным законом "О государственной поддержке малого пред­принимательства в Российской Федерации".

Особенности, связанные с деятельностью органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления местного самоуправления, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'', соответствующими за­конами субъектов Российской Федерации и уставом данного му­ниципального образования.

Статья 6. Учредители и участники органа территори­ального общественного самоуправления

Учредителями органа территориального общественного самоуправ­ления являются граждане, проживающие на данной территории и составляющие большинство из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, принявшие решение непосредственно или через своих представителей (делегатов, уполномоченных, выборных, депутатов и т.п.) о создании (образовании) органа территориального общественного самоуправления, принявшие его устав и сформиро­вавшие руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Учредители имеют право избирать и быть избранными в руко­водящие и контрольно-ревизионные органы, а также контролировать их деятельность в соответствии с уставом органа территориального общественного самоуправления.

Участниками органа территориального общественного самоуправ­ления являются физические лица и юридические лица — общест­венные объединения, органы государственной власти и местного самоуправления, выразившие поддержку целям данного органа тер­риториального общественного самоуправления и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом.

Участники — физические и юридические лица — имеют равные

права и несут равные обязанности.

Статья 7. Принципы создания и деятельности органов территориального общественного самоуправ­ления

Органы территориального общественного самоуправления пред­ставляют интересы жителей соответствующей территории в пределах своих полномочий, вытекающих из статуса органа территориального общественного самоуправления как местного общественного объ­единения в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях", как общественного объединения потребителей в соответствии с Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", как благотворительной организации в соответствии с Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", а также и как формы осущест­вления местного самоуправления в соответствии с законодательством

о местном самоуправлении.

Органы территориального общественного самоуправления форми­руются на основе выборов и по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом.

Деятельность органов территориального общественного самоуправ­ления основывается на принципах добровольности, равноправия и законности и строится на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на общем собрании (сходе, казачьем круге) или конференции граждан.

Органы территориального общественного самоуправления свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.

Деятельность органов территориального общественного самоуправ­ления должна быть гласной, а информация об их учредительных, программных и отчетных документах — общедоступной.

В соответствии со своим уставом орган территориального обще­ственного самоуправления является юридическим лицом с момента государственной регистрации, вправе приобретать необходимые права для решения вопросов местного значения, выступать в защиту общественных интересов населения данной территории, прав и интересов отдельных граждан в административных органах госу­дарственного управления и местного самоуправления, в судах общей юрисдикции, арбитражном, конституционном в качестве истца, от­ветчика или третьей стороны.

 

 

Статья 8 Территория действия и организационно-пра­вовые формы органов территориального об­щественного самоуправления

Органы территориального общественного самоуправления вправе создаваться на части территории муниципального образования в одной из следующих организационно-правовых форм:

комитет (совет) общественного самоуправления;

комитет (совет) территориального общественного самоуправления.

К части территории муниципального образования, в частности, относятся: поселок, село, станица, деревня, хутор, микрорайон, квартал, улица, дом, группа домов, подъезд дома, двор.

Комитет (совет) общественного самоуправления учреждается на территории с общей численностью проживающих граждан, облада­ющих избирательным правом, как правило, от 20 до 1000 человек, а комитет (совет) территориального общественного самоуправления — свыше 1000 человек.

Характерными территориями для создания комитета (совета) об­щественного самоуправления и комитета (совета) территориального общественного самоуправления являются соответственно; территория размещения многоквартирного жилого дома (отдельного жилого строения) или (для малой этажности) группы домов и территория микрорайона, организуемого на основе начальной или средней школы, а также территория поселка или другого населенного пункта  в его естественных границах.

Границы территории, на которой действует комитет (совет) тер­риториального общественного самоуправления, согласовываются пред­ставительным органом данного муниципального образования в заявительном порядке по предложению соответствующих комитетов (советов) территориального общественного самоуправления или ор­ганизационных комитетов в срок не более десяти дней со дня поступления заявления. Отказ в согласовании или нарушение ус­тановленного срока согласования не являются основанием для отказа в государственной регистрации комитета (совета) территориального общественного самоуправления.

Статья 9. Ограничения на создание и деятельность органов территориального общественного самоуправления

Запрещаются создание и деятельность органов территориального общественного самоуправления, цели или действия которых направ­лены на разжигание социальной, расовой, национальной или рели­гиозной розни.

Статья 10. Государство и органы территориального об­щественного самоуправления

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность органов территориального общественного само­управления, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допус­кается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Фе­деральным законом.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов органов территориального общественного самоуправления, оказывает поддержку их деятельности. Государственная поддержка органов территориального общественного самоуправления осуществляется в соответствии с Федеральной программой поддержки территориального общественного самоуправления, разработку и реализацию которой организуют федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий при проведении политики государственной под­держки территориального общественного самоуправления.

Правительство Российской Федерации ежегодно перед представ­лением федерального бюджета вносит на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации проект федеральной программы государственной поддержки территориального общественного само­управления.

В федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение ассигнований на ее реализацию.

Органы государственной власти предоставляют органам террито­риального общественного самоуправления необходимую для их уч­реждения, планирования развития данной территории и формиро­вания социального заказа информацию, в том числе по службам регистрации (прописке) граждан? социальной защиты, занятости, учета правонарушителей, государственной собственности и данных о собственниках государственного имущества.

На работников аппаратов органов территориального общественного самоуправления, работающих по найму, распространяется законода­тельство Российской Федерации о труде и законодательство Рос­сийской Федерации о социальном страховании.

Статья 11. Органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправ­ления

Органы местного самоуправления всемерно содействуют станов­лению и развитию органов территориального общественного само­управления как формы осуществления местного самоуправления в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации" и другим законодательством о местном самоуправлении.

Содействие, в частности, выражается:

в установлении и нормативном правовом регулировании сферы возможной совместной и (или) собственной компетенции органа территориального общественного самоуправления;

в делегировании органу территориального общественного самоуп­равления части своих полномочий с одновременной передачей им материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их осу­ществления;

в финансовой поддержке социальных програм^ органа террито­риального общественного самоуправления;

в обеспечении помещением, мебелью, средствами связи и создании других условий деятельности органа территориального общественного самоуправления;

в организации подготовки и обучения сотрудников органов тер­риториального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления обладают правом правотворческой инициативы. Проекты правовых актов, внесенные органами территориального общественного самоуправле­ния в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.

Органы местного самоуправления предоставляют органам терри­ториального общественного самоуправления необходимую для пла­нирования развития данной территории и формирования социального заказа информацию, в том числе по службам главного архитектора, социальной защиты, занятости, административных правонарушений, муниципальной собственности и данных о собственниках муници­пального и частного имущества, сведений о местном бюджете, касающихся данной территории.

На работников аппарата органов территориального общественного самоуправления, осуществляющих делегированные или переданные полномочия органов местного самоуправления, распространяется законодательство Российской Федерации о муниципальной службе. Категории работников, порядок и условия такого распространения устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации.

Статья 12. Органы территориального общественного самоуправления и малое предприниматель­ство и кооперативы

С целью обеспечения занятости населения данной территории и оказания ему различного рода услуг органы территориального общественного самоуправления из числа проживающих на данной территории граждан всемерно содействуют организации и развитию:

производственных кооперативов (артелей) в соответствии с Фе­деральным законом "О производственных кооперативах", основанных на личном трудовом или ином участии граждан и объединении их имущественных взносов и предназначенных в том числе для оказания медицинских, правовых и торговых услуг, сбора и переработки вторичного сырья, осуществления строительных, научно-исследова­тельских и проектно-конструкторских работ;

сельскохозяйственных кооперативов в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации", учреждаемых граж­данами—сельскохозяйственными товаропроизводителями и основан­ных на объединении их имущественных паевых взносов;

потребительских обществ пайщиков в соответствии с Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации", основанных на денежных и материальных взносах пайщиков;

субъектов малого предпринимательства в соответствии с Феде­ральным законом "О государственной поддержке малого предпри­нимательства в Российской федерации".

Орган территориального общественного самоуправления содейст­вует организации союзов (ассоциаций) субъектов малого предпринимательства, кооперативов и (или) потребительских обществ пай­щиков на данной территории и вправе быть членом того или иного союза (ассоциации) от данной территории, учреждаемого в соответствии с вышеупомянутыми законами.

 

Статья 13. Ассоциации (союзы) органов территориаль­ного общественного самоуправления

Органы территориального общественного самоуправления, являю­щиеся юридическими лицами, вправе создавать ассоциации (союзы) органов территориального общественного самоуправления на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых ассоциациями (союзами).

Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация ассо­циаций (союзов) осуществляются в порядке, предусмотренном Фе­деральным законом "Об общественных объединениях" и настоящим федеральным законом.

II. Образование органа территориального общественного самоуправления

Статья 14. Порядок образования органа территориаль­ного общественного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления образуется на основе выборов по решению его учредителей — большинства граждан на общем собрании (сходе, казачьем круге) или большинства делегатов на конференции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, — на срок полномочий, устанавливаемый общим собранием (сходом, казачьим кругом) или конференцией, но не более 3 лет.

Подготовка и проведение выборов органов территориального общественного самоуправления осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, произ­водятся за счет органов территориального общественного самоуп­равления, организационного комитета или органов местного само­управления.

Выборы органов территориального общественного самоуправления признаются состоявшимися, если в них приняли участие более половины избирателей или делегатов конференции.

Избранными в состав органов территориального общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство го­лосов от числа избирателей, принявших участие в выборах, или большинство голосов делегатов конференции.

С момента объявления результатов выборов орган территориального общественного самоуправления считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Право и дееспособность органа территориального общественного самоуправления как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации.

Статья 15. Организационный комитет

В целях образования органа территориального общественного самоуправления граждане, изъявившие желание создать орган тер­риториального общественного самоуправления, формируют органи­зационный комитет, в обязанности которого входят:

подготовка проекта устава органа территориального общественного самоуправления;

подготовка проекта регламента общего собрания (схода, казачьего круга) по выборам органа территориального общественного само­управления или проекта регламента общих собраний избирателей по выборам делегатов конференции и проекта регламента конфе­ренции;

составление списка избирателей, проживающих на данной тер­ритории, по форме, соответствующей установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации форме для выборов депутатов;

определение нормы представительства делегатов конференции;

установление сроков, подготовка и проведение учредительного общего собрания (схода, казачьего крута) по выборам органа территориального общественного самоуправления или общих собра­ний избирателей по выборам делегатов конференции.

О своем создании и составе организационный комитет объявляет для сведения населению данной территории,

Заседания организационного комитета проводятся открыто и гласно, решения принимаются коллегиально простым большинством голосов и оформляются протоколом.

Порядок работы организационного комитета устанавливается в его регламенте.

 

Статья 16. Выборы делегатов конференции

Делегаты конференции в соответствии с установленной нормой представительства избираются на общих собраниях избирателей по выборам делегатов конференции от избирателей, проживающих на данной территории (подъезд дома, дом, двор, улица и т.п.).

Порядок созыва и проведения общего собрания избирателей по выборам делегатов конференции и принятия им решений устанав­ливаются в регламенте общего собрания в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Регламент работы общего собрания избирателей и порядок го­лосования (открытое или тайное) определяются общим собранием.

Общее собрание избирателей считается правомочным, если в нем приняло участие более пятидесяти процентов общего числа изби­рателей, проживающих на данной территории, или не менее двадцати пяти процентов при наличии у них оформленного надлежащим образом делегированного права представления отсутствующих из­бирателей. Общее число участвующих в голосовании избирателей и число избирателей, делегировавших свое право голосования на данном общем собрании, должно составлять более пятидесяти про­центов от общего числа избирателей.

Допускается общее собрание считать правомочным, если в нем приняло участие не менее двадцати пяти процентов избирателей при условии поддержки решения общего собрания более двадцатью пятью процентами отсутствующих на нем избирателей, оформленной петиционным листом.

Делегированное право представления одним участником собрания другого участника оформляется доверенностью, заверяемой по месту работы членов семьи избирателя, делегирующего свое право, или по месту его жительства органом территориального общественного самоуправления, эксплуатирующей данный жилой фонд организацией или в нотариальном порядке.

Доверенность действительна только на сроки проведения общего собрания избирателей по выборам делегатов данной конференции.

Каждый участник общего собрания вправе представлять не более трех избирателей.

Делегаты конференции считаются избранными, если за них проголосовало более пятидесяти процентов присутствующих на общем собрании избирателей с учетом делегированных голосов.

Результаты выборов делегатов конференции оформляются прото­колом общего собрания, подписываемым председательствующим и секретарем общего собрания избирателей.

Полномочия делегата конференции подтверждаются представлением в мандатную комиссию конференции выписки из протокола об избрании делегата, подписанной председательствующим и секретарем общего собрания.

Гражданин, права и интересы которого нарушены решением общего собрания избирателей, вправе обжаловать это решение в суд.

Статья 17. Устав органа территориального обществен­ного самоуправления

Учредительным документом органа территориального обществен­ного самоуправления является его устав, утверждаемый- общим собранием (сходом, казачьим кругом) или конференцией. Устав должен предусматривать:

название, цели органа территориального общественного самоуп­равления, его организационно-правовую форму;

границы и (для комитетов или советов территориального .обще­ственного самоуправления микрорайонов или отдельных поселений) состав территории;

структуру и порядок формирования органа территориального общественного самоуправления;

вопросы, относящиеся к ведению органа территориального об­щественного самоуправления;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению органа территориального общественного самоуправления;

компетенцию и порядок формирования руководящих структур органа территориального общественного самоуправления, сроки их полномочий и местонахождение;

источники формирования денежных средств и иного имущества органа территориального общественного самоуправления, его права и права его структурных подразделений по управлению имуществом;

порядок приема граждан руководителями органа территориального общественного самоуправления;

порядок внесения изменений и дополнений в устав и ликвидации органа территориального общественного самоуправления.

В уставе могут содержаться другие необходимые для его дея­тельности сведения, не противоречащие законам.

Хранение копии устава органа территориального общественного самоуправления должно обеспечивать возможность всеобщего озна­комления с уставом.

Статья 18. Государственная регистрация органа терри­ториального общественного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае он не приобретает прав юридического лица.

Государственная регистрация органа территориального обществен­ного самоуправления производится органом юстиции соответствую­щего субъекта Российской Федерации.

Для государственной регистрации органа территориального обще­ственного самоуправления подаются следующие документы:

заявление в регистрирующий орган, подписанное членами посто­янно действующего выборного руководящего органа данного органа территориального общественного самоуправления с указанием места жительства каждого;

 

устав органа территориального общественного самоуправления в двух экземплярах;

выписка из протокола учредительного общего собрания (схода, казачьего круга) или конференции, содержащая сведения о создании органа территориального общественного самоуправления, об утверж­дении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов;

документ о предоставлении юридического адреса органу терри­ториального общественного самоуправления.

Юридический адрес может быть представлен домашним адресом руководителя органа территориального общественного самоуправле­ния.

Документы на государственную регистрацию подаются в течение трех месяцев со дня проведения выборов.

Изменения и дополнения в уставе органа территориального об­щественного самоуправления подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самого органа территориального общественного само­управления, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Регистрирующий орган юстиции включает орган территориального общественного самоуправления в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию ор­гана территориального общественного самоуправления, внесение этого документа зарегистрировавшим его органом в единый госу­дарственный реестр юридических лиц, является свидетельство о государственной регистрации.

Порядок государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления, предусмотренный данной статьей, действует до принятия закона о регистрации юридических лиц.

Орган территориального общественного самоуправления освобож­дается от уплаты регистрационного сбора.

Статья 19. Решения о государственной регистрации ор­гана территориального общественного само­управления

Орган юстиции, регистрирующий орган территориального обще­ственного самоуправления, в месячный срок обязан рассмотреть заявление руководящего органа территориального общественного самоуправления о его регистрации и принять решение: зарегистри­ровать орган территориального общественного самоуправления и выдать его руководителям свидетельство о государственной реги-

 

страции либо отказать в государственной регистрации и выдать заявителю письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Отказ в государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления не является препятствием для по­вторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

Рассмотрение повторного обращения в орган юстиции, регистри­рующий орган территориального общественного самоуправления, и вынесение по этому обращению решения производятся в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Статья 20. Отказ в государственной регистрации органа территориального общественного самоуправ­ления и порядок его обжалования

В государственной регистрации органа территориального общест­венного самоуправления может быть отказано по следующим ос­нованиям:

если устав органа территориального общественного самоуправления противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "Об общественных объединениях", Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации" и положениям настоящего федерального закона;

если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке;

если ранее зарегистрирован орган территориального общественного самоуправления с тем же названием на территории данного му­ниципального образования;

если органом юстиции, регистрирующим органы территориального общественного самоуправления, установлено, что в представленных на регистрацию учредительных документах содержится недостоверная информация;

если название органа территориального общественного самоуп­равления оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Отказ в государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.

В случае отказа в государственной регистрации органа террито­риального общественного самоуправления заявителям сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых по­влекло за собой отказ в государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления.

Отказ в государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления, а также уклонение от такой реги­страции могут быть обжалованы в суд.

Статья 21. Внесение изменений и дополнений в устав органа  территориального  общественного самоуправления

Допускается внесение изменений и дополнений в устав органа территориального общественного самоуправления при условии их соответствия действующему законодательству.

Изменения и дополнения в устав органа территориального об­щественного самоуправления принимаются учредителями в том же порядке, что и устав органа территориального общественного само­управления.

Принятые изменения и дополнения подписываются председатель­ствующим и секретарем общего собрания (схода, казачьего круга) или конференции, скрепляются печатью органа территориального общественного самоуправления и представляются на государственную регистрацию с указанием следующих сведений:

наименование органа территориального общественного самоуправ­ления и его местонахождение;

содержание изменений и (или) дополнений и дата их принятия;

общее число присутствовавших граждан-учредителей и число граждан-учредителей, проголосовавших как за, так и против принятия изменений и дополнений в устав.

В соответствии с порядком, установленным настоящим Федераль­ным законом для внесения изменений и дополнений в устав органа территориального общественного самоуправления, орган территори­ального общественного самоуправления вправе принять и утвердить свой устав в новой редакции и представить его на государственную регистрацию.

 

Ш. Управление органом территориального общественного самоуправления

Статья 22. Структура органов управления

Управление органом территориального общественного самоуправ­ления осуществляют: общее собрание (сход, казачий круг) или конференция граждан, наблюдательный совет, выборные исполни­тельные органы, ревизионная комиссия (ревизор).

 

Полномочия, структура органов управления, порядок избрания и отзыва членов выборных исполнительных органов, членов наблюдательного совета и ревизионной комиссии (ревизора), а также порядок созыва и проведения общего собрания (схода,

 

казачьего круга) по выборам органа территориального общественного самоуправления или общего собрания избирателей по выборам делегатов конференции и созыва и проведения конференции уста­навливаются в соответствии с настоящим Федеральным законом уставом органа территориального общественного самоуправления.

Членами наблюдательного совета и членами выборного исполни­тельного органа могут быть только граждане из числа учредителей (граждане-учредители) органа территориального общественного само­управления.

Член наблюдательного совета одновременно не может быть членом исполнительного органа.

 

Статья 23. Общее собрание (сход, казачий круг), кон­ференция

Общее собрание (сход, казачий круг) или конференция вправе рассматривать любой вопрос образования и деятельности органа территориального общественного самоуправления и принимать по нему решение.

К исключительной компетенции общего собрания (схода, казачьего круга), конференции относятся:

утверждение устава органа территориального общественного само­управления, внесение в него изменений и дополнений;

определение основных направлений деятельности органа терри­ториального общественного самоуправления;

образование наблюдательного совета и исполнительных органов и прекращение полномочий их членов;

избрание ревизионной комиссии (ревизора) органа территориаль­ного общественного самоуправления, прекращение полномочий ее членов;

утверждение годовых отчетов и бухгалтерских балансов, заклю­чений ревизионной комиссии (ревизора) органа территориального общественного самоуправления, аудитора;

ликвидация органа территориального общественного самоуправле­ния.

Уставом органа территориального общественного самоуправления к исключительной компетенции общего собрания (схода, казачьего круга), конференции могут быть отнесены и другие вопросы Деятельности органа территориального общественного самоуправле­ния.

Правомочность общего собрания (схода, казачьего круга) уста­навливается и обеспечивается в соответствии с правилами, приве­денными в статье 16 настоящего Закона.

Очередное общее собрание (сход, казачий круг), конференция созываются коллегиальным исполнительным органом и проводятся не реже одного раза в год в сроки, установленные уставом органа территориального общественного самоуправления.

Внеочередное общее собрание (сход, казачий круг), конференция созываются коллегиальным исполнительным органом по собственной инициативе, решению наблюдательного совета, требованию ревизи­онной комиссии (ревизора) или по требованию не менее десяти процентов от общего числа граждан-учредителей (делегатов конфе­ренции).

Созыв внеочередного общего собрания (схода, казачьего круга), конференции по решению наблюдательного совета, требованию ревизионной комиссии (ревизора) либо по требованию граждан-уч­редителей должен быть осуществлен коллегиальным исполнительным органом в течение тридцати дней со дня заявления требования или со дня поступления решения наблюдательного совета. В ином случае наблюдательный совет, ревизионная комиссия (ревизор) либо граждане-учредители, заявившие такое требование, вправе созвать общее собрание (сход, казачий круг), конференцию самостоятельно.

О повестке дня, дате, месте и времени проведения общего собрания (схода, казачьего круга), конференции граждане-учредители (делегаты конференции) извещаются в письменной форме не позднее чем за двадцать дней до даты проведения общего собрания (схода, казачьего круга), конференции.

Общее собрание (сход, казачий круг), конференция не вправе принимать решения по вопросам, не включенным в его (ее) повестку дня.

В том же порядке осуществляется повторный созыв общего собрания (схода, казачьего круга), конференции, если его (ее) срок был перенесен ввиду отсутствия кворума.

Регламент работы общего собрания (схода, казачьего круга), конференции "и порядок голосования (открытое или тайное) опре­деляются общим собранием (сходом, казачьим кругом), конференцией.

Гражданин, права и интересы которого нарушены решением общего собрания (схода, казачьего круга), конференции, вправе обжаловать это решение в суд.

Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания (схода, казачьего круга), конференции, не могут решаться наблюдательным советом, исполнительным органом или ревизионной комиссией (ревизором).

Статья 24. Наблюдательный совет

В органе территориального общественного самоуправления может быть создан наблюдательный совет, который осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов и решает другие вопросы, отнесенные уставом органа территориального общественного само­управления к компетенции его наблюдательного совета.

 

Наблюдательный совет создается из числа граждан-учредителей органа территориального общественного самоуправления. Число чле­нов наблюдательного совета и срок их полномочий определяются общим собранием (сходом, казачьим кругом), конференцией.

Наблюдательный совет избирает из своего состава председателя наблюдательного совета.

Заседания наблюдательного совета созываются по мере необхо­димости, но не реже одного раза в полгода. Члены наблюдательного совета не вправе совершать действия от имени органа территори­ального общественного самоуправления.

Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции наблюда­тельного совета, не могут решаться исполнительными органами.

Статья 25. Исполнительные органы

Исполнительные органы осуществляют текущее руководство дея­тельностью органа территориального общественного самоуправления.

Общим собранием (сходом, казачьим кругом), конференцией из числа граждан-учредителей (делегатов конференции) на срок, пред­усмотренный уставом органа территориального общественного само­управления, избирается коллегиальный исполнительный орган.

Коллегиальный исполнительный орган руководит деятельностью органа территориального общественного самоуправления в период между общими собраниями (сходами, казачьими кругами), конфе­ренциями.

В компетенцию коллегиального исполнительного органа входят вопросы, не отнесенные к исключительной компетенции общего собрания (схода, казачьего круга), конференции, наблюдательного совета, ревизионной комиссии (ревизора).

Коллегиальный исполнительный орган возглавляет руководитель органа территориального общественного самоуправления (председа­тель, сопредседатели, староста, атаман и т.п.).

Руководитель органа территориального общественного самоуправ­ления избирается общим собранием (сходом, казачьим кругом), конференцией из числа граждан-учредителей. Если в органе тер­риториального общественного самоуправления создан наблюдатель­ный совет, руководитель органа территориального общественного самоуправления утверждается по представлению наблюдательного совета.

Полномочия руководителя органа территориального общественного самоуправления определяются уставом органа территориального об­щественного самоуправления.

Уставом органа территориального общественного самоуправления устанавливаются: срок, на который избирается руководитель органа территориального общественного самоуправления, его право распоряжаться имуществом органа территориального общественного само­управления, условия оплаты труда выборных должностных лиц органа территориального общественного самоуправления и их от­ветственность за причиненные убытки, а также основания для освобождения их от должности; определяются вопросы, по которым решения принимаются единолично руководителем органа террито­риального общественного самоуправления.

В пределах полномочий, предоставленных уставом органа терри­ториального общественного самоуправления, руководитель действует от имени органа территориального общественного самоуправления без доверенности, представляет его в органах государственной власти. органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, распоряжается имуществом органа территориального общественного самоуправления, заключает договоры и выдает до­веренности, в том числе с правом передоверия, открывает счета органа территориального общественного самоуправления в банках и других кредитных организациях, осуществляет прием и увольнение наемных работников, издает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения штатными сотрудниками органа территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом органа территориального общественного самоуправления члены коллегиаль­ного исполнительного органа вправе подписывать официальные документы органа территориального общественного самоуправления посредством присоединения своей подписи к наименованию органа территориального общественного самоуправления.

Для подтверждения полномочий члена коллегиального исполни­тельного органа достаточно представления справки органа юстиции, осуществившего государственную регистрацию органа территориаль­ного общественного самоуправления.

Исполнительные органы подотчетны общему собранию (сходу, казачьему кругу), конференции и наблюдательному совету.

Статья 26. Ревизионная комиссия (ревизор)

Для контроля за финансово-хозяйственной деятельностью органа территориального общественного самоуправления общее собрание (сход, казачий круг), конференция из своего состава избирают ревизионную комиссию: председателя и не менее двух членов или ревизора.

Председатель и члены ревизионной комиссии (ревизор) не могут являться членами наблюдательного совета или исполнительных органов.

Ревизионная комиссия (ревизор) осуществляет проверку финан­сового состояния органа территориального общественного самоуп­равления по итогам работы за финансовый год, проводит проверку его финансово-хозяйственной деятельности по поручению общего собрания (схода, казачьего круга), конференции, наблюдательного

 

совета или по требованию не менее десяти процентов граждан-уч­редителей органа территориального общественного самоуправления, а также по собственной инициативе.

Председатель и члены ревизионной комиссии (ревизор) вправе требовать от должностных лиц органа территориального общественного самоуправления предоставления им необходимых для проверки до­кументов.

Ревизионная комиссия (ревизор) представляет результаты своей проверки общему собранию (сходу, казачьему кругу), конференции и наблюдательному совету.

Для проверки финансово-хозяйственной деятельности и подтверж­дения финансовой отчетности исполнительные органы вправе при­влекать внешних аудиторов из числа лиц, обладающих правом на осуществление такой деятельности.

Проверка финансово-хозяйственной деятельности органа террито­риального общественного самоуправления аудиторами осуществляется также по решению наблюдательного совета.

Статья 27. Ведение документации и отчетности

Орган территориального общественного самоуправления обязан правильно вести протоколы общих собраний (сходов, казачьих кругов) или конференций, заседаний коллегиальных исполнительных органов, наблюдательного совета и ревизионной комиссии, а также (для органов территориального общественного самоуправления, ве­дущих хозяйственную или предпринимательскую деятельность) бух­галтерскую отчетность.

Годовой отчет и бухгалтерский баланс органа территориального общественного самоуправления утверждаются коллегиальным испол­нительным органом после их проверки ревизионной комиссией (ревизором) и представляются в налоговые органы и органы госу­дарственной статистики в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации о налогах.

 

IV. Права, полномочия и обязанности органа территориального общественного самоуправления

Статья 28. Права органа территориального обществен­ного самоуправления как местного общест­венного объединения

Для осуществления уставных целей орган территориального об­щественного самоуправления в соответствии с Федеральным законом Об общественных объединениях" имеет право:

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предус­мотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети­рование;

учреждать средства массовой информации и осуществлять изда­тельскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах и других государ­ственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления и при наличии в его уставе положения о таком участии).

Статья 29. Права органа территориального обществен­ного самоуправления как общественного объединения потребителей

Орган территориального общественного самоуправления в соот­ветствии с Законом Российской Федерации "О защите прав по­требителей" в случаях, предусмотренных его уставом, вправе:

участвовать в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих обязательные требования в этой области, проектов законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

проводить независимую экспертизу качества и безопасности то­варов (работ, услуг);

проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, участвовать по поручению потребителей при проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;

вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о мерах по повышению качества товаров (работ, услуг), снятию с производства, изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды;

участвовать совместно с федеральными органами исполнительной власти в осуществлении контроля за применением регулируемых цен;

 

вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполни­тельной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в выпуске и реализации товаров (выполнении работ, оказании услуг), не соответствующих установленным требованиям к безопасности и качеству товаров (работ, услуг), а также в нарушении прав потребителей, установленных законами или иными правовыми актами Российской федерации;

обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов испол­нительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам, регулирующим отношения в области за­щиты прав потребителей;

обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

Статья 30. Права органа территориального обществен­ного самоуправления как благотворительной организации

Права органа территориального общественного самоуправления как благотворительной организации, осуществляющей благотвори­тельную деятельность, определяются Федеральным законом "О бла­готворительной деятельности и благотворительных организациях".

Статья 31. Полномочия органа территориального обще­ственного самоуправления как формы осу­ществления местного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления наделяется в соответствии со своим уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в объеме, предусмотренном настоящим федеральным законом, законодательством, регулирующим местное самоуправление, уставами муниципальных образований.

Органы территориального общественного самоуправления могут на­деляться распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения, делегируемых или передаваемых органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституциями (уставами) субъектов Российской федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении, иными локальными актами. При этом вместе с полномочиями передаются необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Органы территориального общественного самоуправления вправе:

выявлять мнение населения данной территории по любому вопросу местного значения, затрагивающему интересы этого населения, ор­ганизовывать и проводить на данной территории местные рефе­рендумы и местные опросы;

осуществлять исполнение государственного и (или) муниципального заказа в установленном порядке;

создавать в установленном порядке кооперативы, предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и (или) собственных финансовых ресурсов;

кооперировать на добровольной основе средства населения, пред­приятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

организовывать иную экономическую деятельность, не запрещен­ную законодательством, с целью удовлетворения социально-эконо­мических потребностей населения;

организовывать и проводить в заявительном порядке экспертизу проектов объектов строительства, реконструкции и капитального ремонта размещаемых или находящихся на данной территории объектов производственного, социального и культурного назначения на соответствие действующим нормам экологической безопасности, и (или) санитарным нормам и правилам, и (или) правовым про­цессуальным нормам;

осуществлять охрану общественного порядка в установленном законодательством порядке;

определять в соответствии со своим уставом штаты и порядок оплаты труда работников.

Статья 32. Обязанности органа территориального об­щественного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления обязан:

соблюдать законодательство Российской федерации, общепризнан­ные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом;

ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

 

ежегодно информировать орган юстиции, регистрирующий орган территориального общественного самоуправления, о продолжении своей деятельности с указанием действительного местонахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях органа территориального общественного самоуправления в объеме сведений, включаемых в единый госу­дарственной реестр юридических лиц;

периодически информировать органы государственного управления и (или) местного самоуправления, передавшие свои полномочия, о ходе осуществления переданных полномочий:

представлять по запросу органа юстиции, регистрирующего орган территориального общественного самоуправления, решения руково­дящих органов и должностных лиц органа территориального об­щественного самоуправления, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

допускать представителей органа юстиции, регистрирующего орган территориального общественного самоуправления, и органов местного самоуправления на проводимые мероприятия;

оказывать содействие представителям органа юстиции, регистри­рующего орган территориального общественного самоуправления, в ознакомлении со своей деятельностью по достижению уставных целей и соблюдению законодательства Российской Федерации.

Непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа юстиции, зарегистрировавшего орган территориального общественного самоуправления, в суд с иском о признании последнего прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц.

 

V. Собственность органа территориального общественного самоуправления и управление его имуществом

Статья 33. Собственность органа территориального об­щественного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления, являю­щийся юридическим лицом, вправе иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие Ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности, указанной в его уставе.

В собственности органа территориального общественного самоуп­равления могут также находиться учреждения, издательства, средства массовой информации, создаваемые и приобретаемые в соответствии с его уставными целями.

Собственность органа территориального общественного самоуп­равления охраняется законом.

С т а т ь я 34. Источники формирования имущества органа территориального общественного самоуправ­ления

Имущество органа территориального общественного самоуправле­ния формируется на основе добровольных взносов и пожертвований; поступлений от проводимых в соответствии с уставом органа территориального общественного самоуправления лекций, выставок. лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприятий; доходов от собственной предпринимательской, хозяйственной и внешнеэконо­мической деятельности; гражданско-правовых сделок; государствен­ного и муниципального имущества и денежных средств, передаваемых органу территориального общественного самоуправления органами государственной власти и местного самоуправления; обращения в свою собственность бесхозяйного имущества; других не запрещенных законом поступлений.

Статья 35. Субъекты права собственности в органе территориального общественного самоуправ­ления

Субъектами права собственности в органе территориального об­щественного самоуправления являются: сам орган территориального общественного самоуправления, за которым после его государствен­ной регистрации закрепляются права юридического лица; созданные им предприятия и кооперативы; граждане-учредители в форме интеллектуальной собственности.

Орган территориального общественного самоуправления вправе быть собственником имущества, созданного и (или) приобретенного им иными законными способами,

Статья 36. Предпринимательская и хозяйственная де­ятельность органа территориального обще­ственного самоуправления

Предпринимательская и хозяйственная деятельность органа тер­риториального общественного самоуправления осуществляется в со­ответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Феде­ральным законом "О производственных кооперативах", Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации", Законом Российской федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской федерации.

Органы территориального общественного самоуправления вправе создавать кооперативы, хозяйственные товарищества, общества и иные хозяйственные организации, вести самостоятельную хозяйст­венную деятельность, а также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской и хозяйственной деятельности.

Доходы от предпринимательской и хозяйственной деятельности органов территориального общественного самоуправления должны использоваться только для достижения уставных целей, а также на благотворительные цели.

 

VI. Гарантии прав органа территориального общественного самоуправления

Статья 37. Обеспечение законности на территории дей­ствия органа территориального обществен­ного самоуправления

Орган территориального общественного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд требования о признании недействительными правовых актов и нормативных правовых актов органов государственного управления, органов местного самоуправления, актов предприятий, учреждений. организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы населения и отдельных граждан, проживающих на данной территории, а также права органа территориального общественного самоуправления.

Орган территориального общественного самоуправления освобож­дается от уплаты государственной пошлины по данным искам и вправе войти в судебный процесс на любой стадии его производства.

Статья 38. Рассмотрение разногласий (споров)

Разногласия (споры) между органами территориального общест­венного самоуправления по вопросам местного значения рассмат­риваются в согласительном или судебном порядке.

В том же порядке рассматриваются разногласия (споры) между органом территориального общественного самоуправления и органами государственного управления или местного самоуправления.

 

Статья 39. Рассмотрение предложений органа террито­риального общественного самоуправления

Органы государственной власти и управления Российской Феде­рации, субъектов Российской Федерации и органы и должностные лица местного самоуправления обязаны рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения органа территориального обще­ственного самоуправления и сообщать ему о результатах рассмотрения этих предложений.

Ответ на запрос органа территориального общественного само­управления направляется в десятидневный срок, а при необходимости проведения проверки или обсуждения затронутой в запросе про­блемы — не позднее, чем в тридцатидневный срок.

Статья 40. Надзор и контроль за деятельностью органа территориального общественного самоуправ­ления

Надзор за соблюдением действующих законов и других норма­тивных правовых актов органом территориального общественного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Орган юстиции, регистрирующий орган территориального обще­ственного самоуправления, осуществляет контроль за соответствием его деятельности уставным целям.

Указанный орган вправе:

запрашивать у руководителей органа территориального общест­венного самоуправления его распорядительные документы;

направлять своих представителей для участия в проводимых органом территориального общественного самоуправления мероприятиях;

выносить письменное предупреждение руководству органа терри­ториального общественного самоуправления в случае выявления нарушений последним законодательства Российской Федерации или совершения им действий, противоречащих его уставным целям, с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Данное предупреждение может быть обжаловано органом территориального общественного самоуправления в судебном порядке.

Надзор и контроль за выполнением органом территориального общественного самоуправления существующих правил и норм могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

Органы государственной власти и управления и органы местного самоуправления контролируют реализацию переданных ими полно­мочий и материальных и финансовых средств.

 

 

VII. Ответственность за нарушение законодательства, регулирующего органы территориального общественного самоуправления

Статья 41. Равенство оснований ответственности всех субъектов, действующих в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным за­коном

Органы государственной власти и управления и органы местного самоуправления, общественные объединения, другие юридические лица и отдельные граждане несут равную ответственность за соблюдение настоящего Федерального закона и других нормативных правовых актов, регулирующих органы территориального общест­венного самоуправления.

Орган территориального общественного самоуправления и граж­дане, чьи права, предоставленные настоящим Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами, регулирующими органы территориального общественного самоуправления, оказались нару­шенными, вправе обратиться с исковым заявлением или жалобой в судебные органы и с заявлением или жалобой в административные органы о привлечении виновных к ответственности.

Статья 42. Ответственность за нарушение законодатель­ства об органах территориального общест­венного самоуправления

Органы государственной власти и управления и органы местного самоуправления, их должностные лица, причинившие ущерб органам территориального общественного самоуправления вследствие нару­шения указанными органами и их должностными лицами настоящего Федерального закона, а также других нормативных правовых актов, регулирующих органы территориального общественного самоуправ­ления, несут ответственность, предусмотренную уголовным, граж­данским и административным законодательством Российской феде­рации.

Статья 43. Ответственность за воспрепятствование осу­ществлению прав граждан на территори­альное общественное самоуправление

Воспрепятствование созданию органа территориального общест­венного самоуправления или осуществлению им своих полномочий, вмешательство в его деятельность, оказание давления на выборных должностных лиц в связи с исполнением ими должностных обязанностей путем угроз, подкупа, физического насилия или угрозы его применения, уничтожения или повреждения имущества влечет установленную законом ответственность.

Статья 44. Ответственность органов территориального общественного самоуправления за наруше­ние законодательства Российской Федерации

Органы территориального общественного самоуправления, в том числе не зарегистрированные в органах юстиции, в случае нарушения законодательства Российской Федерации несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими законами.

В случае нарушения законодательства Российской Федерации органами территориального общественного самоуправления, не за­регистрированными в органах юстиции, ответственность за данные нарушения несут их должностные лица.

При совершении органами территориального общественного само­управления, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, их должностные лица при доказательстве вины за организацию указанных деяний несут по решению суда ответственность как руководители преступных сообществ.

Статья 45. Приостановление деятельности органов тер­риториального общественного самоуправле­ния

Деятельность органов территориального общественного самоуправ­ления может быть приостановлена в случае нарушения Конституции Российской федерации, законодательства Российской Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Приостановление деятельности органа территориального общест­венного самоуправления осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации по заявлению прокурора данного субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом Российской федерации "О прокуратуре Российской Федерации".

Орган юстиции, регистрирующий орган территориального обще­ственного самоуправления, вправе подать заявление в суд о при­остановлении деятельности органа территориального общественного самоуправления после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе.

 

Порядок приостановления деятельности органа территориального общественного самоуправления в случае введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Статья 46. Последствия приостановления деятельности органа  территориального  общественного самоуправления

В случае приостановления деятельности органа территориального общественного самоуправления на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать публичные мероприя­тия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.

Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности органа территориального общественного самоуправления он устраняет нарушение, послужившее основанием для приостанов­ления его деятельности, то после окончания указанного срока орган территориального общественного самоуправления возобновляет свою деятельность.

В случае неустранения органом территориального общественного самоуправления указанного нарушения орган юстиции, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного органа территориального общественного самоуправления, вносит в суд заявление о его ликвидации.

Статья 47. Ликвидация органа территориального обще­ственного самоуправления

Ликвидация органа территориального общественного самоуправ­ления осуществляется либо по решению общего собрания (схода, казачьего круга) или конференции в соответствии с уставом данного органа территориального общественного самоуправления по основа­ниям и в порядке, предусмотренном статьей 48 настоящего Феде­рального закона, либо в судебном порядке.

Имущество, оставшееся в результате ликвидации органа терри­ториального общественного самоуправления, после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели, предусмотренные уставом органа территориального общественного самоуправления, или, если отсутствуют соответствующие разделы в уставе органа территориального общественного самоуправления, — на цели, оп­ределяемые решением общего собрания (схода, казачьего круга) или конференции о ликвидации органа территориального общественного самоуправления, а в спорных случаях — решением суда. Решение об использовании оставшегося имущества публикуется ликвидационной комиссией в печати.

Указанное имущество не может быть распределено между членами выборных органов органа территориального общественного самоуп­равления или его наемными работниками.

Решение о ликвидации органа территориального общественного самоуправления, являющегося юридическим лицом, направляется в орган юстиции, зарегистрировавший орган территориального обще­ственного самоуправления, для исключения последнего из единого государственного реестра юридических лиц.

Статья 48. Ликвидация органа территориального обще­ственного самоуправления и запрет на его деятельность в случаях нарушения им за­конодательства Российской Федерации

Орган территориального общественного самоуправления может быть ликвидирован по решению суда в случаях:

нарушения требований статьи 9 настоящего Федерального закона;

виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан;

неоднократных или грубых нарушений закона или иных норма­тивных правовых актов либо при систематическом осуществлении им деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации органа территориального общест­венного самоуправления по указанным в данной статье основаниям вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Фе­дерации в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации".

Ликвидация органа территориального общественного самоуправ­ления по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

С т а т ь я 49. Обжалование решения суда о приостанов­лении деятельности или ликвидации органа территориального общественного самоуправ­ления и последствия признания такого ре­шения незаконным

Решение суда о приостановлении деятельности или ликвидации органа территориального общественного самоуправления может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Отмена решения о ликвидации органа территориального обще­ственного самоуправления влечет возмещение государством всех убытков, понесенных органом территориального общественного само­управления в связи с его незаконной ликвидацией.

VШ. Заключительные положения

Статья 50. О вступлении в силу настоящего Федераль­ного закона

Настоящий федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Статья 51. О признании утратившими силу норматив­ных правовых актов в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона

Признать утратившими силу:

статей 82—86, пунктов 6 и 7 статьи 95 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (в редакции от 24.06.92 № 3119-1 — Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 34, ст. 1966);

Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1968 года "Об утверждении Положения о домовых комитетах".

Статья 52 О внесении изменений и дополнений в законы в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона

Часть первую статьи 27 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28,08.95 № 154-ФЗ (Собрание законодательства Российской Феде­рации, 1995, № 35, ст. 3506) дополнить выражением: "Порядок формирования и осуществления деятельности органов территори­ального общественного самоуправления определяется в соответствии с Федеральным законом "Об органах территориального общественного самоуправления".

В части 3 статьи 56 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" слова "Статьи 80—86..." заменить на слова "Статьи 80, 81..." и в выражении "... предусмотренных статьями 24, 27 настоящего Фе­дерального закона" исключить цифру "27".

Внести в главу 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения" Кодекса РСФСР "Об административных правонарушениях" (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 января   1990 г. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1990. № 1, ст. 3; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993, № 32, ст. 1231) следующие дополнительные статьи:

"Статья 40¹⁴. Необоснованный отказ или уклонение от госу­дарственной регистрации органа территориаль­ного общественного самоуправления

Необоснованный отказ или уклонение от государственной реги­страции органа территориального общественного самоуправления влечет наложение штрафа на должностное лицо в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда.

То же деяние, совершенное лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за нарушение, предус­мотренному частью 1 настоящей статьи, влечет наложение штрафа в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.

Статья 40¹⁵. Нарушение сроков государственной регистрации органа территориального общественного самоуп­равления

Нарушение сроков государственной регистрации органа террито­риального общественного самоуправления влечет наложение штрафа на должностное лицо в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда.

То же деяние, совершенное лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за нарушение, предус­мотренному частью 1 настоящей статьи, влечет наложение штрафа в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда".

Статья 53. О государственной регистрации органов тер­риториального общественного самоуправле­ния, созданных до вступления в силу на­стоящего Федерального закона, и их ассо­циаций (союзов)

Положения настоящего Федерального закона о государственной регистрации органов территориального общественного самоуправле­ния распространяются на органы территориального общественного самоуправления, созданные до вступления в силу настоящего фе­дерального закона.

Уставы органов территориального общественного самоуправления, созданных до вступления в силу настоящего Федерального закона, должны быть приведены в соответствие с указанным Федеральным законом со дня его вступления в силу на ближайшем общем собрании (сходе, казачьем круге) или конференции. Уставы органов территориального общественного самоуправления до их приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом действуют лишь в той части, которая не противоречит указанному закону.

Государственная перерегистрация органов территориального об­щественного самоуправления, созданных после вступления в силу Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации" и чьи уставы соответствуют этому Закону, должна быть проведена не позднее 1 июля 1999 года с освобож­дением от регистрационного сбора. К указанным органам террито­риального общественного самоуправления не применяется положение части пятой статьи 18 настоящего Федерального закона о пред­ставлении учредительных документов на государственную регистра­цию до истечения трех месяцев со дня проведения общего собрания (схода, казачьего круга) или конференции. По истечении указанного срока перерегистрации органы территориального общественного само­управления, не прошедшие ее, подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа юстиции, регистрирующего органы территориального общественного самоуправления.

Государственная перерегистрация с освобождением от регистра­ционного сбора органов территориального общественного самоуп­равления, созданных до вступления в силу Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и (или) чьи уставы (положения) не соответствуют этому закону, а также органов территориального общественного самоуправления, не имеющих права юридического лица или в печатях и штампах которых приведено наименование районных, городских и других Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов и других органов, должна быть проведена не позднее шести месяцев после опубликования настоящего Федерального закона. По истечении указанного срока не прошедшие перерегистрацию данные органы территориального общественного самоуправления считаются прекра­тившими свои полномочия.

Уставы ассоциаций (союзов) органов территориального общест­венного самоуправления или других общественных объединений, учредителями (соучредителями) которых являются органы террито­риального общественного самоуправления или их председатели (фи­зические лица), подлежат государственной перерегистрации в срок не позднее девяти месяцев после вступления в силу настоящего Федерального закона. Учредителями, членами и участниками этих объединений могут быть только органы территориального общест­венного самоуправления, прошедшие перерегистрацию в соответствии с вышеизложенными требованиями и принявшие решения на участие в этих ассоциациях (союзах) и других общественных объединениях в порядке, предусмотренном настоящим федеральным законом. По истечении указанного срока не прошедшие перерегистрацию данные ассоциации (союзы) и другие общественные объединения считаются прекратившими свои полномочия.

Государственным органам и органам местного самоуправления, осуществляющим в настоящее время регистрацию органов терри­ториального общественного самоуправления, в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона пере­даются, а органами юстиции, регистрирующими органы территори­ального общественного самоуправления по настоящему федеральному закону, принимаются все регистрационные документы и материалы зарегистрированных ранее органов территориального общественного самоуправления и их ассоциаций (союзов).

Статья 54. О приведении правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Пра­вительству Российской Федерации, законодательным и исполнитель­ным органам субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Феде­ральным законом.

 

Президент Российской Федерации                                                   Б. Ельцин       

 

 

 

Пояснительная записка

к проекту федерального закона "Об органах территориального общественного самоуправления"

Порядок создания и регистрации органов ТОС в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" при отсутствии у них распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения поставлен в зависимость от органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Это положение не соответствует конституционному праву граждан на объединение и принципам Федерального закона "Об общественных объединениях".

Органу ТОС для разрешения указанного противоречия целесо­образно в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" и по аналогии с органом общественной самодея­тельности закрепить статус местного общественного объединения федеральным законом.

Требования необходимости закрепления правового статуса органа ТОС как местного общественного объединения и необходимость гармонизации Федерального закона "Об общественных объединениях" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" обусловливают необхо­димость разработки федерального закона "Об органах территори­ального общественного самоуправления".

По своей сути предложенный законопроект определяет, не регулируя властные отношения, механизм осуществления двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления не­посредственно гражданами (в части вопросов самоорганизации исклю­чительно в форме органа ТОС).

Законопроект подготовлен рабочей группой в составе: М.В.Фильшин (куратор, депутат Государственной Думы), Ю.И.Полдников (куратор, депутат Государственной Думы), В.С.Шевелуха (депутат Государственной Думы), П.Б.Шелищ (депутат Государственной Думы), В.М.Тарасов (депутат Государственной Думы), В.Н.Федотов (научный руководитель проекта, председатель Российской ассо­циации "Территориальное общественное самоуправление"), А.В.Федотов (ответственный исполнитель проекта, эксперт Комитета общественного самоуправления "Серпуховский 46/10'), Т.И-Абрамкина (помощник депутата Государственной Думы), Т.Г.Басова (пред­седатель Комитета общественного самоуправления "Черемушки") с участием председателей органов ТОС из 10 субъектов Российской Федерации и профессорско-преподавательского состава юридичес­ких кафедр трех вузов.

 

Председатель Комитета

Государственной Думы по делам

 общественных объединений и религиозных

организаций

Решением Совета Государственной Думы от 22 октября 1996 года, протокол № 45, пункт 20, настоящая редакция проекта федерального закона направлена в комитеты, комиссию Государственной Думы. депутатские объединения в Государственной Думе. законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской федерации для подготовки замечаний и предложений и на заключение в Правительство Российской Федерации.

 

 

Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip